黄凯平：我国高税收低福利的模式独一无二

　　异化：政府各个部门都是征税机构，高税收低福利的模式独一无二，行政管理成本逼近40%。

　　常识：税收取之于民，必须用之于民。

　　■文/黄凯平，传知行社会经济研究所研究员

　　在衡量一个国家税负高低的时候，首先要区分“明税”和“暗税”的概念。所谓明税，就是法律规定的、由税务部门征收的税款；所谓暗税，就是政府在税务部门之外，通过其他渠道向民众取得的收入。明税加上暗税，才是税收的全部。在此基础上，我们不能光看政府收了多少税，还要看政府把这些钱花在了什么地方。政府在社会福利和公共品上的开支，是对民众的利益返还，不是真正意义上的税；而政府通过税收为自己花掉的钱，才是政府服务的报酬，即“净税”。三者之间的关系，可以用一个公式来表达：

　　净税＝明税＋暗税－社会公共开支＝政府服务报酬＝民众真实负担

　　税的真相

　　事实上，与其他国家相比，中国的明税确实不高。但是，暗税的情况如何呢？

　　在中国，除了税务部门之外，国土、公安、交通、城建等其他部门也都是征管机构，如北京市城管队拥有的合法罚款权竟多达285项。

　　这些非税务系统分为三种模式：第一种是行政垄断型征收，如土地出让金、养路费、特许经营费、路桥通行费、各种证照费的征收；第二种是强制执法型征收，如“扫黄”罚款、交警罚款、城管罚款的征收；第三种是变相征收，即通过实施不公正的公共政策，或者通过具体的行政乱作为或行政不作为，将本应由政府负担的支出非法转嫁给特定的公民群体或不特定的社会大众。

　　非财政税收：据《2004年中国经济普查年鉴》统计，2004年，在财政税收之外，我国工商、质监、城管、消防、交通等政府部门，年收费高达9367.67亿元，加上检察院和法院所收的356亿元，共计9723.67亿元。此后几年，国家机关都没有公布这方面的统计数据，而中央党校教授周天勇估算，2007年，全国各级行政、司法部门的收费有16761亿元左右，社会保障收入保守估计在8000亿元左右。据国家统计局数据，2010年全国的行政事业性收费、罚款专项收入等总计达到9890.72亿元，事实上，除此以外还有大量预算外的收费与罚款没有包括在这项统计中。

　　土地出让金：2011年，全国的土地出让金收入为2.7万亿元。在很多地方，土地出让金已成为政府的财政支柱。

　　以上这些政府收入，是能摆上台面、大家看得见的。另有一些政府收入，是不能摆上台面或者大家看不见的。

　　“方便税”：在2011年十一届全国人大四次会议上，最高人民检察院院长曹建明在向大会所作的工作报告中透露，2010年立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件10533件，假设被查处的贿赂案件平均数额是50万元(已披露出的政府官员最高受贿纪录是原杭州市副市长许迈永，受贿1.45亿元)，查处率是10%，那么，政府官员实际接受的贿赂的规模至少有5000亿元。

　　“垄断税”： 一项研究把国有垄断企业高出社会平均利润率的那部分利润视为消费者对政府的额外支付，其数额在2000亿元以上。

　　不过，我们最应该关注的是有多少钱用于提供公共产品和服务，多少钱被政府自身消耗了。

　　中共中央党校周天勇教授在其“中美财政税收体制比较”的研究中透露，2003年，中国的税收中，预算收入达6000多亿元，有统计的5000亿元预算外收入，没有被统计的3000亿元预算外收入，总计14200多亿元用于行政管理支出，即行政管理成本占了当年国家财政总支出37960亿元的37.58%。而高达37960亿元的财政实际支出中，只有21.33%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生等项目。

　　常识一：政府无权单方面开征税收

　　税收来源于公民的私有财产，是由私有财产转换而来的国家财产，它必然是国家对公民财产权的“侵犯”。如果国家通过暴力攫取公民财产来获取税收，这就彻底否定了财产权，继而否定了国家本身。因此，国家要征税，首先得经过公民同意，要与公民达成契约并让公民同意让渡私有财产。

　　从西方国家的经验看，宪政体制形成的历史，就是争夺征税权的历史。在英国，国王与贵族、平民的斗争与妥协最终形成了“未经议会同意国王不得征税”的规则；美国独立战争起源于一场抗税运动，其《独立宣言》列举了英国国王的罪行之一就是“未经我们同意就向我们强行征税”；法国大革命中公布的《人权与公民权利宣言》也清楚地规定了公民对税赋有决定权。

　　这一系列历史事件，为所有宪政法治国家的征税权谱写了一条根本原则：征税是议会绝对保留的权力，公民无代表权不纳税，征税必须征得公民的同意并制定法律。这就是“税收法定原则”，也是税法的最高原则。

　　但在中国，19种税收中除了个人所得税、企业所得税和车船税是由全国人大立法外，其他税种都是由立法机关授权国务院制定的暂行条例设定的。

　　从法理来说，立法机构的授权几乎把所有税收事项都授权给政府部门决定，完全不符合法律保留原则。

　　正因立法机关没有履行税收立法的职权，导致了我国征税权的现状：宪法对税收事项没有任何规定；正式的实体税法仅三部，国务院涉税的暂行条例有十多种，财政部与税务总局发出的涉税“细则”、“文件”和“通知”数以百计；其他由中央部委与省级部门发出的成千上万，更低层级政府制定的罚款和收费文件则更是数不胜数。

　　政府行使税收立法权并且不受制约，不仅造就了一个非常繁杂的税收制度，而且使得民众的税负一路高歌猛进。现在，政府开征新税的积极性持续高涨，社保税、二氧化碳税、环境税……都准备试行，而民众和企业则苦不堪言，要求减税的呼声从没有断过。近十年来，我国税收增长迅猛，每年平均以20%的速度递增，远高于GDP和居民收入的增长速度，税收增长几乎到了失控的境地。2011年，政府的税收收入为8.97万亿，同比增长22.6%，而我国同期GDP的增长速度为9.2%，税收的增长速度是GDP的2倍还不止。税收增长失控，根源就在于国务院行使税收立法权。

　　常识二：税负什么样，福利就得什么样

　　民间有句谚语说，收人钱财，替人消灾。税收也是这样的，国家征了税，就必须为民众提供福利。从理论上来说，税收与福利相关性的模式有四种：第一种是高税收、高福利，比如北欧各国、法国；第二种是低税收、低福利，比如美国、新加坡；第三种是低税收、高福利，这种模式基本上不存在；第四种是高税收、低福利，比如现在的中国。

　　法国是税收最重的国家。法国各项税收总收入大约占国内生产总值的一半，大大高于欧元区及欧盟的平均水平。法国税收名目繁多，让人眼花缭乱：

　　你购买了一台电视机，随后就会收到税务局寄来的一张电视税通知单；

　　居住在法国，每年须向地方政府缴纳居住税；平时缴过了道路税，但在高速公路开车时仍要付费；

　　法国所有的商品及服务都会加上20%的增值税，也就是说，一件定价为120元的上衣，其中20元会进入国库，连每月的电话费和水费都得再加上20%的增值税；

　　财富税，凡居住在法国境内的居民，若所拥有的财产(包括不动产和动产)达66万美元以上，每年须缴纳财富税，且财产越多税率越高。

　　法国的税收之高我们可以感同身受，但其福利之好却不是我们可以想象的。

　　医疗：99%的法国民众都享有基本医疗保险，受保人能够报销看病费用的70%，如果购买了补充保险还可以报销剩下的30%，报销额度将根据受保人选择的保险而定。法国医疗保障体系还专门对30种严重疾病(慢性疾病)“开绿灯”，如艾滋病、帕金森综合征等。假如有人患了这30种疾病中的一种，国家将全额支付其医疗费。

　　教育：一个人从出生到上大学，全是免费教育，如果能证明父母收入不济，学校还能提供免费伙食。

　　住房：政府通过补贴、税收、金融、保险、担保等多种政策工具，鼓励中高收入家庭买房，帮助低收入家庭租房；政府的低租金住房建设机构，向低收入家庭提供低租金住房点，凡是收入水平低于政府规定标准的家庭，都可以获得住房补贴；对民众各种形式的住房储蓄存款的利息收入全部免征所得税；为了鼓励民众贷款买房，法国政府规定，使用住房贷款买房的人，其贷款利息可作为支出，在缴纳个人所得税时进行税前扣除；法国约有一半的家庭租房，出租房屋的租金收入免缴所得税。

　　其他社会保障与福利：共有近40种社会保险，涉及疾病、生育、工伤和职业病、残疾、养老、死亡、孤寡、失业及家庭补助和社会救助等各个方面，法国有99%的人口被纳入社会保障体系。

　　与法国相反，新加坡选择了低税收、低福利的模式，税种少，税率低：

　　个人所得税：按20000新加坡元起征，税率介于3.5%到20%之间。

　　公司所得税：6%~18%，采用推算制度，可以和股东所需缴付税率抵消。

　　消费税：2007年从5%调高至7%。

　　印花税：采取累进制，即合同价格18万新元及以内的部分税率为1%，18万以上至36万新元的部分税率为2%，36万以上的部分税率为3%。

　　下注税：对博彩业等征收。

　　而与法国相比，新加坡的福利可谓少得可怜，基本上只有低收入人群才能享受到福利，但这并没有影响新加坡人的正常生活。因为税收低，政府“剥削”少，每个人支配自己的收入时有很高的自由度，这些收入可以很好地抵御来自各方面的风险。

　　高税收、高福利模式和低税收、低福利模式都符合税收与福利相匹配的原则，两种模式也都各有其利弊。在高税收、高福利模式下，人们生老病死有相对保障，社会贫富差距不大，弱势群体的利益能得到较好的照顾，但这样会导致穷人依赖国家，形成懒汉文化。在低税收、低福利模式下，政府的保障性福利只提供给低收入人群，税收很少以现金或实物方式返还给纳税人，这种模式则使个人相对独立，不依靠政府福利，社会保障体系市场化程度比较高。低税收、低福利导致另外的一个结果就是经济有活力，财富总量增长快，藏富于民，还有一个好处，行政成本低、官员相对廉洁。

　　与法国和新加坡都不同，中国的现实是，税负较高、福利较少，民众支配自己收入的自由度不高。清华大学秦晖教授提出“负福利”的概念，说：“这种福利是以国家的强制力量给特权者提供福利的一种制度安排：往往是收入高的人享受高福利，收入低的人享有低福利，没收入的人不享有福利。因此初次分配的基尼系数如果还不算太高，那么加上二次分配的话不但不会下降还会上升。这样的一种状态我就把它叫做负福利。”

　　负福利不是不可想象的，如果所谓的福利并非处于民主选择，那么这种状态就很有可能发生。

　　我们经常听到这样的声音，“国家干部的福利多好呀，可以买到廉价的住房，免费用车，可以享受免费的医疗，还隔三差五地发购物卡……”，但这里提到的“福利”其实是“特权”，并不是现代福利制度所说的“福利”。现代意义上的“福利”，肯定首先是弱势群体享有，有钱有地位的少享受或不享受，而中国的那些“福利”都是权力越大，“福利”就越大，弱势人群不但没有，而且还要付出得更多。当今政府官员、国家垄断行业员工的“福利”，哪个国家能比？这恰恰说明了我们“负福利”的糟糕处境。

　　我们面临一个强大而不受制约的无限政府，这个政府消耗着巨大的社会资源，造成民众享受到的福利却与其税负极不相称。高税收并没有使普通大众受益，却造就了一批特权阶层腐蚀社会财富。