张曙光：地权细分与地权实施

　　新浪长安讲坛第62讲，长安讲坛总第193期，做客专家是论坛成员、北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光。他演讲的题目是：当前农业形势与农村政策。

　　以下为演讲实录：

　　最后一个问题就是产权的细分和产权的实施。现在关于土地问题主张工业化，主张私有化的人大有人在。主张私有化的很多人，尤其是发明界的人士主张私有化。那么有些人主张国有化，尤其最近几年从国外回来的一些访问学者，很多人我接触到的主张国有化，为什么？

　　因为在国外土地私有化要搞公共设施建设非常难，征地很难。你说日本的成县机场，搞来搞去还在那呆着。一看中国的土地征地非常容易，大规模的基础设施都发展起来，于是有人认为土地国有化有好处，就主张土地国有化。但是土地国有化和私有化我觉得都是一个理想的想法。

　　你怎么私有化，怎么国有化，私有化是按照承包地私有化，还是退到公社化以前。公社化的时候，没有标准。你国有化怎么国有化，政府把地都拿过来，会有什么结果？我看理想的办法不是实事求是办法，讲起来很美处在两个极端，但是是空想的。

　　开始我也主张私有化，但是经过一系列的研究以后，我觉得恐怕实现不了。你制度变迁，离不开你制度的资源，离不开你原来的基础，你想把过去的东西全抛掉可能吗？

　　所以我觉得恐怕60年的变迁，60年过去的状况是我们的基础，我们丢不掉这个东西，只能在这个基础之上发展。所以既然产权是公有还是私有，是国家所有还是集体所有，不是问题的关键，而真正问题的关键在谁有产权的实施能力。

　　那就是说如果你有处分的权利，收益的权利，你管它是所有权是公的还是私的。而且你也可以看到中国的现实，尽管政府很强大，尽管规定也很严格，政府左一个文件，右一个文件，不要盖小产权房，城中村也要改造，结果怎么样？

　　小产权房现在66亿平方米你拆吧，你说不准，他照样盖，为什么？他有产权实施能力。你再强大你也没这个事情大。66亿你是弄不了的。所以你那个规定等于什么用也没有，解决不了问题。

　　那么产权的实施能力取决于什么？我想有很多的因素决定产权实施能力。一个传统习俗，这是很重要的。你违反了传统，会遇到传统的强烈的抵抗。

　　你国有化，你当初规定土地是集体的。比如说深圳的城中村，你当初给我留下的土地，你现在国有化就那么容易啊？还有产权实施能力取决于你的实施成本，实施成本高你是实施不了的。

　　政府为什么不能强制小产权房不盖呢？政府认为这个成本太高了。中央政府在土地问题上，他是想粮食安全，耕地保护，但是地方不这么想，农民也不这么想。地方的目标我要扩展土地给我的城市化融资，给我的工业化融资，农民自然是要争取自己的利益，和中央的目标不一样，至于粮食安全问题不是农民考虑的问题。

　　你现在看到中央是那么个目标，地方和他不一样，中央实施又要靠地方，那么地方就给他软磨应抗，各种各样的花样都出来了。

　　小产权房地方并不想不让农民去盖，因为盖了地方发展了。你比如说盖工业厂房，盖大工楼(核实)等于地方经济发展了，地方有好处，所以在土地变迁的问题上，我觉得对地方政实际上是既批评他侵占农民的利益，我们也又要看到他在地方的创新上，农民的创新上，地方实行的睁一只眼闭一只眼提出了保护。所以这一点我觉得中国的问题是复杂的，简单用一个东西是说不清楚的。

　　在现在的变迁上中央拿不出一个象样的东西出来，而且要靠基层，靠地方来捅破。所以还要取决一个很重要的一个事情，就是土地的细分，产权的细分。

　　实际上传统的古典形态的结构不是一个实施的结构，而现在的产权细分才是实施的结构。因为你细分以后，产权的全能就会配置到最有效的使用人的手里，而且产权细分以后，产权的交易也就非常的发达，就可以发展起来，各种权利都可以交易，不是一锅端去交易。实际上现在可以看，我我所有权没有变，我把经营权流转了。

　　所以产权的分割，实际上是产权有效配置和产权交易能够统分发展的东西。所以产权的细分我觉得咱们需要很好的去重视它。因为一个主体掌握着一个权能，这样它就更方便了它的实施。这是我今天从头到尾要讲的很重要的一个东西。

　　我觉得产权的细分，实际上回归了产权变迁的正道，为什么？我觉得这一点也不是我们今天的创造，而是整个产权变迁的过程就是这样的，只是我们前30年走了一段弯路，为什么这么说呢？

　　就是产权的细分和产权的交易，在我们历史上曾经非常发达。我组织的中国制度变迁案例研究第八卷土地卷里边，有一个案例专门讲我们历史上地权细分和交易问题。是什么？是浙江师范大学的几个老师做的一个案例，这个案例做的(金华)有一个村叫诸葛村是诸葛亮的后人迁徙到那个地方，而这个村在一个浅山区里边，当年日本鬼子周围地方都到了，这个村没去，没发现，所以这个村保留下来了，各种各样的建筑设施都存在，都保留下来了，现在变成一个旅游点。

　　那么这个村大概从清朝的中后期到民国的初期，土地的细分交易非常发达。当时这个村的土地的权利有三种权，一种叫清权，清权是所有权使用权合一的，有这么一种权。还有一种叫做民权，民权只有所有权没有使用权的。而这个清权实际上是大小合一的。还有一种权叫客权，就是健全，只有使用权，没有所有权的。意思最重要的是什么东西？就是这三种权利都可以流转，都可以卖。

　　你比如说民权，我们把所有选让出去了，但是使用权可以不变。你客权就是经营权，种植的权利。我今年种你的地给你交租子，明年我不租了，我转给别人，别人再给你交租子，完全可以。

　　为什么有这个现象，由于这个村处在那么一个地位上没有被破坏，所以过去的土地的契约文书大量的保存下来。它的原理通过整理土地契约文书，来把这些问题梳理清楚。你可以看到土地的交易，契约文书是大量的，而且又非常的规范，怎么个规范法？

　　要卖地，买卖双方要请中人，要立文书，文书要出卖人，出卖的原因，出卖土地的面积，土地的市值，土地的价格，交还的方式全部详细的写在上面了，所以违约的事情几乎很少发生。所以看到这个情况以后，我觉得地权的细分和它的实施是高度相关的一个事情。所以我觉得恐怕咱们来想，这个产权的细分才是产权的一个有效的实施的形态，所以这个问题的重要也在这个地方。

　　下面我简单在这个基础之上推开讲一些事情。农地的流转发展是越来越趋向于正常，政府的干预也越来越趋向于减少，所以在现在的状况之下，大概是中国60年来的农民的自主权利得到保障的一个比较好的时期，而政府提供的服务在增加。

　　那么既然农地可以解决，为什么不可以把农地流转的一套办法搬到建设用地里边来呢？我觉得是可以的。你也让它流转，农地自己作主，流转的租金大部分给农户，政府通过租金收入，政府通过收税拿走一部分租金完全可以。为什么我们不可以呢？那么问题就在于农地的比较收益比较低，而建设土地的比较收益比较高。

　　咱们1994年分税制以后，财权上收，实权下放，地方的收入满足不了地方的需要，于是地方变着法找钱。那么找钱谁软就找谁，农民好欺负就欺负农民，土地值钱，建设用地就成为一块肥肉，唐僧肉谁都争，政府最强，政府征的最多。你要去建设你就得国有化，从集体土地变成国有土地才能建设，这么个荒唐的事情。

　　如果说咱们可以流转了，我觉得这种问题就解决了。事实上上现在各个地方都变着法流转。比如说重庆的地票，成都的指标交易都是这个办法，但是这里面问题比较多？

　　指标交易实际上是改革开放的一个创造，咱们通过指标交易解决了很多的问题。比如说粮票指标交易，粮票交易，可以在当时的市场上换到各种各样的商品。结果粮票价格也根据供求的状况发生变化，地方粮票和全国粮票价格也不一样，我在中国制度变迁案例研究里曾经讲到粮价的变化，咱们最后怎么办？由于这个交易解决了粮食的改革问题，也是一个很重要的办法。

　　再一个指标交易，1993年1994年，外汇额度交易，有外汇额度和没有外汇额度的两个企业到外汇交易中心，在当场用官价来交易，出了门购汇企业给它按黑市价格交易。由于外汇流程越来越多，交易越来越发达，价格已经成为这样了，到了1994年取消了外汇活动，那是很好的事情。还有后来咱们卷烟指标交易，有的地方有烟叶没有加工农民，有的地方有加工农民但是烟叶利大税大的产品，各个地方都要挣，于是中央发改委分了指标，有了指标有些地方就搞小烟厂，烟叶质量下降。最后发改委和烟草专卖总局搞了指标交易。

　　把没有加工能力的地方指标给了有加工能力，有加工能力的地方，给这个地方分一部分税就完了。如果说外汇额度交易是市场交易，那么这个交易就是配额交易，但它解决了问题。今天的土地指标交易荒谬就是用政府交易的方式来完成市场交易的过程。

　　因为现在有指标的是咱们搞什么城乡统筹，让农民上楼，宅基地，以为是建设用地，腾出来不肯，变成农地有了指标。远郊的农民腾出来的指标，那么谁现在需要指标？近郊的农地需要城市化，需要征地，没有建设用地的指标，应该是这儿的需要，原来交易方法是这样的。

　　现在的指标交易是远郊的农民把指标卖给政府，政府卖给开发商，开发商再去征地。走了一圈最后侵犯农民利益。指标的价格是政府做的，我前一段时间在成都调查，指标一亩地八万块钱，今年现在变成十二万了，依据什么来做？都是政府来做的。

　　所以我觉得如果我们借鉴农地流转的经验和方式，我觉得可以解决建设用地，但是需要你解决财政问题，是地方自己的财政收入能满足他的需求而不去征地。你地方真正有了财权了，财权实权统一了，你就限制他不征地，这是一个问题。

　　第二个问题很简单，咱们可以看到经过这样的变化以后，土地的产权的权能不仅有所有环，而且有用以物权，咱们传统的土地立法，包括土地管理法，土地承包法都是以保护所有权为中心的立法。

　　但是物权法公布以后，土地流转以后，物权成为一个非常重要的东西，如果我们能把土地的法律从保护所有权为中心，变成以保护用以物权为中心，来修改我们的立法，可能对土地的流转，农业现代化的发展是非常重要的事情。

　　这点实际上我讲来讲去，咱们实际上如果能够这样，公有产权，集体产权不改它，但是实际用以物权这块私有化了，那块不变，实际上这块做实了私有化了，就是这么一个结果，我们看怎么去做？如果能这样去修改立法，中国恐怕会有一个很大的进步，而这个想法我和发明界一些人士交换一些意见，很多人都这样说，我觉得这是可以推进的一个很重要的一个方向。我就讲这么些，谢谢大家。