范恒山：区域经济规划的编制思路

　　新浪长安讲坛第63讲，长安讲坛总第194期，做客专家是论坛成员、国家发改委地区经济司司长范恒山。他演讲的题目是：十一五的成就与十二五的思路。

　　以下为演讲实录：

　　那么在这么一个大的空间上来实施一个政策，仍然显得比较宏观一点。所以从十一五开始，国家基于这么一个状况，加大区域政策细化的一个力度。所以从不同的地方的实际出发，力着于发挥比较优势，陆续推出了一系列的区域规划，区域的文件。

　　那么我是2006年从搞改革转向搞区域经济，到现在为止我们现在出台了50多个，关于促进区域协调发展的规划指导性文件和相关的方案。这个政策的密集程度之高，出台的这么一些规划文件之多前所未有。正是这样对一个个地区进行适宜空间格局基础上的细化，所以增强了我们政策的针对性、可操作性，最后增加了它的有效性，增强了它的有效性。

　　那么这样就给我们的国家带来了很多新的变化。但是我首先要跟大家说的，现在有一些人看不懂，只看到报纸上电视上往往是头版头条，说某某又上升到国家战略，前不久你们看到海峡西岸经济区上升到国家战略，黄三角上升到国家战略，鄱阳湖经济区上升到国家战略，皖江城市在转业范户区上升到国家战略，一个一个一个一个。

　　有的同志说，你们究竟是怎么上升到国家战略的，是不是地方想搞什么你们就搞什么？你们有没有一定之规，所以我们在谈我们的效果之前，我先跟同志们谈这么一个问题，它究竟是依据什么来编制的。那么大体来说，我们这50多个文件的规划或者方案，大体是围绕这么三条线索来编制。

　　第一基于促进重点地区的发展。大家知道我们常说典型带动，重点推动。所以重点地区的发展是中国经济社会发展的重要支撑。所以我们区域规划和区域文件的编制或者制定，首先一个出发点，就是围绕促进重点地区的发展。

　　而重点地区我们又分成两类，第一类发挥条件较好地区的辐射带动作用，或者叫辐射带动影响示范的作用。所以趋于这个考虑，我们推出了滨海新区，国务院发布了关于加快滨海新区开发开放的意见。我们推出了促进长三角改革开放和现代化建设的意见。

　　我们编制出台了珠三角改革发展规划纲要，这些都是在传统的我们改革开放以后形成的三大隐形的基础上继续给他们注入活力、明方向所推出的一些文件和规划。接着又适应新的形势的要求，我们又推出了一些在全国相对说具备条件，发展潜力很大的地区，来把它培育成新的增长点。

　　你比如说我们谈到的北部湾经济区我们谈到的江苏沿海地区，我们谈到的辽宁沿海地区这些都编制了规划，都出台了文件。这些都成了我们经济发展的，社会发展的示范区，对中国经济社会发展起到了重要的影响和推动作用。后面我会谈到，那么这是一方面。

　　第二个方面我们要抓另外一头，就是促进欠发达地区的发展。所以这几年我们陆续出台了促进一些贫困地区或者欠发达地区的这么一些指导性的文件。

　　比如说我们出台了促进西藏新疆跨越式发展的文件，这个文件的含金量之高，可以说前所未有。就一个对口资源就提供了资金，给这两个地区的资金就不少，今天我就不详细说了。 

　　对口资源是我们促进新疆、西藏跨越式发展的重要政策之一。再比如说我们推出了促进广西经济社会快速发展的意见，我们出台了促进宁夏经济社会又好又快发展的意见等等。这些地区在我们国家来讲相对的都是欠发达地区。所以我们第一个出发点是围绕促进重点地区发展来编制规划，来出台文件，这是第一条线索。

　　第二条线索，我们是基于落实国家改革发展的重大战略来编制。那么大家知道，为了实现科学发展，为了实现改革攻坚，为了促进我们经济社会又好又快的发展，我们国家提出了一系列的重大战略，我跟大家说一说，你比如说统筹城乡的战略，比如说两型社会的发展，资源节约型、环境友好型、社会的建设的战略，比如说产业转移的战略等等，这些都是国家为了实现既定的发展和改革的目标推出的战略，但是这些战略实施起来有难度，甚至有风险，怎么样把这些战略落到事处？

　　就需要我们通过一些手段，包括来建设经济区，建设实验区的手段来进行探索所以为了落实改革发展的重大战略，我们推出了一些实验区、示范区或者经济区。

　　你比如说我们为了统筹城乡的战略能得到落实，我们推出了成渝经济区的战略，或者统筹城乡综合配套改革的战略。现在大家知道重庆再高户籍制度的改革，叫做用三件破衣服换五件新衣服，大量的农民转成城市户口。我就告诉大家，当时为什么选重庆作为统筹城乡的试点。

　　大家知道我所掌握的信息，重庆可能是现在全世界最大的直辖市。我刚到墨西哥，墨西哥城已经不得了，2500万人集中在那。但是我们重庆有三千多万人，但是重庆很怪，虽然它是个城市，但是实际上它有广阔的农村，而且它这个农村不是一般的农村，它有的地方穷的叮当响。

　　我跟你们讲一个实际的例子，我们(波书记)到重庆以后，要求机关干部要跟贫困村贫困户(结对子)，结果从市领导到厅级领导到处级领导，都到那些(涪陵)这些地方去找贫困的农民结对子，有些地方是相当的穷。我们的同志拎着油，拎着被子，拿着红包去跟人家访贫困苦的时候，人家还不以为然。

　　人家说，一看家里穷的叮当响，像样的东西都没有，同学你们都可能想象不到。我这几年搞区域经济，才开始有点胆子说，我开始了解中国国情，绝不到处都像北京一样，在北京塞车都是一种幸福，在别的地方想塞车还没有塞车。到人家的家庭去，人家那些人说，您别跟我们送被子了，也别给我们送油了，这些我们都不急，我们最希望您给我送个老婆，为什么？全是光棍，穷的叮当响，他哪里找到老婆。四川、重庆的姑娘都长的很漂亮，都跑到别的地方打工去了。

　　所以你想这个城乡的差别之大，恐怕在中国少见，在世界上也少见。所以我们把它弄成统筹城乡的综合配套改革的试点，如果重庆都能解决城乡的问题，你说中国的问题是不是解决了。所以这就是重庆成为综合配套改革试点的一个重要原因。所以这几年成都也好，重庆也好，力度很大，这是我跟大家讲的第一个例子。

　　第二个，你看到我们在山东搞了一个黄三角高效生态经济区，我们在江西搞了一个鄱阳湖生态经济区。有的同志说你为什么要在江西搞，为什么在山东搞，你为什么不在别的地方搞，山清水秀的地方多得是？其实不然，是认真的比照研究论证过的。

　　你比如说黄河三角洲，黄河三角洲是什么地方？是我们黄河的出海口，在山东的东瀛，宾州这一带。这一块，当年黄河瘀积的时候，小浪底这些工程没有上的时候，黄河瘀积的泥沙是非常严重的。所以每年冲击的土地大概三、五万亩。后来黄河上修了水利，修了一些排沙、调沙，清淤的这么一些工程的啊，这样的话黄河的水就好一些，冲的泥沙就少一点，但是现在每年还能冲出近万亩的田地出来。

　　所以我们把黄三角这块土地看成共和国最年轻的土地，所以这个地区土地资源非常丰富，大家知道现在中国缺土地，所以这个地方的土地资源非常丰富。第二个这地方的地下资源也非常的丰富，你比如说石油天然气，比如说盐卤资源等等。一有资源，二有土地，这就具备发展的条件，但是这个地方的生态环境很差。我们去看50年前，全村的树还那么高，而且盐碱地多，因为它是冲刷出去的海水，盐碱地多。所以在这么一块地方，有资源、有条件开发，但是生态环境非常的脆弱。如果我们把它做一个实验，它就能把经济发展和环境保护有机给和起来，为全国探索出来一条新路。

　　所以经过研究我们把黄三角作为高效生态经济区来建设，它是这么形成的。所以现在待会我讲效果，效果非常的明显，这是一个。

　　第二江西，江西鄱阳湖，是我们国家的五大淡水湖之一。我们五大淡水湖中，现在唯一能维持二三等级水的，就是鄱阳湖了，其他都被污染的差不多了。

　　这个鄱阳湖是个什么情况呢？1998年发洪水的时候，曾经鄱阳湖面积达到5000平方公里，但是如果平时处于干涸状态下，那就是一条小河沟。你们还不知道鄱阳湖有大片的湿地，这个湿地在世界都是有名的，被世界相关的组织，始终是盯住的。看你鄱阳湖的生态怎么样？所以它具有世界的影响。

　　但是江西是发展中的地区，从经济指标来讲，它基本上是在中部六省中间，排倒数第一或者倒数第二。为什么它有时候是倒数第一，因为还有一个安徽，安徽有时候跟它不相上下，但是安徽现在上来了。

　　我们现在就这么一湖清水了。我们江西正处在发展过程中，工业化、城镇化是它的首要任务。如果不把生态环境保护好，这湖清水就完蛋了。所以它所面临的一个任务，既要使江西发展起来走工业化、城镇化、农业现代化的道路，又要把我这湖清水保护好，怎么办？我就给它一个约束，给它构建一个实验区，这就是鄱阳湖生态经济区。

　　所以有的时候在方法上，你要约束它，就给它戴高帽子，这个帽子一戴上它就自然受约束了不。其实它既是为当地的发展，也是承担落实国家改革发展战略任务，所以它就跟我们的资源节约型，社会的建设，环境友好型的建设，社会的建设连在一起了。

　　第三例子，安徽我们推出了一个皖江城市带产业转移示范区，安徽现在很厉害，各方面都很厉害。但是在中部来说，经济不怎么厉害，它基本上也是很多指标前几年排倒数第一的。但是这个安徽，这个皖江，什么叫皖江？就是长江流经安徽这一带的八百里，叫做皖江，所以皖江八百米，涉及到八九各城市，这是我们安徽的核心地区，这一块地区怎么做强做大，安徽人一直在找这个思路。

　　那么后来我们经过调研。第一安徽毗邻长三角，是临近长三角的第一省，它直接挨着南京，挨着长三角。第二的话，它很多的资源、投资来自于长三角。第三安徽本身具有自主创新的基础。你看人家奇瑞，人家等等了，自主创新的能力很强。

　　我们老说产业转移，我们国家提了多少年了，要承接东部的产业转移，什么地方最适合，这是一个。第二个这个地方如果真正弄起来以后，它就为全国提供了一个示范。后来经过调整研究，我们提出了在安徽的皖江搞产业转移示范区，通过建立这个实验区，来推进全国的产业转移，帮助长三角地区、珠三角地区这些东部沿海地区调整产业结构转变生产方式，同时也提升我们东西部的产业转移。

　　这就有了安徽皖江城市带产业示范区，这不是随便弄的，这是我说的第二条线索。

　　第三条线索是基于深化区域合作和对外开放的。也就是说我们的区域规划也好，区域文件也好是基于一个考虑，就是怎么样深化区域合作、深化对外开放。大家知道，在经济全球化和区域一体化的条件下，对于我们资源土地等等都相对短缺的地区来讲，最有效的拓展经济发展空间的途径是什么？区域合作和对外开放。

　　所以我们现在老提要充分利用两个资源两种市场。你看日本为什么是个小岛？为什么能够生存和发展？还走到了世界的前几名？它很大程度上是开放，利用别人的资源和市场。美国跟日本是另外一种情况。美国幅员广阔，人口相对闭我们少的多，资源也很丰富。

　　美国人始终记住一个道理，先把别人的资源用完了再说。为什么很多战争他都是为了油和其他的资源。结果把油弄回去再把它放到地底下储藏起来，它是这么一个状况。所以我们现在资源短缺，中国多厉害，中国发展多快，但是中国的消耗也快。你像我们原油进口，石油进口我们达到55%以上，我们用水泥用到世界的60%，现在基本上都是中国在用水泥。在这种大规模消耗的资源的前提下，光靠你自己是不行的。

　　所以的话我们要走一条途径区域合作、对外开放。所以围绕这么一个东西，我们推出了一系列的经济区、开放区、示范区，为此我们编制了一些规划、一些政策性文件。我今天跟大家举几个例子？

　　一个例子，刚才谈到江苏沿海地区的发展战。在座多的同学们，江苏是南方城市还是北方城市，所有的人都会说是南方城市没问题。山东是南方城市还是北方城市？所有人都告诉你是北方城市，但是江苏跟山东是紧密相连的，所以我们在连云港看到了它的接获点。所以在这个地方对于国人来说，它是连接南北，承东启西的中心点这是从国内来讲，它有利于开展东中西的合作。

　　第二个从国际上来讲，它是欧亚大陆桥的桥头堡，通过它这儿可以走向欧洲，走向世界。所以当年温总理到连云港去，在谋划连云港发展战略的时候，拿出几个橘子来，当地的人叫它(橘子阵)来谋划连云港的发展战略。

　　也就是从那个时候我们开始接受到一个任务，来研究我们江苏沿海地区的发展战略，连云港、南通、盐城这一带。这个它就是基于深化国内的区域合作，深化对外开放来建的。那么对于江苏本身来讲，苏南发展的好，苏北发展的不好。

　　所以江苏远海地区战略的提出，对于江苏本身也具有十分重要的意义。所以由国内国外这些因素综合起来考虑，我们就推出了江苏远海的发展战略。这是我跟同志们举的立一个例子。

　　第二个例子，海峡西岸经济区，海峡西岸经济区谋划的时候条件并不好，而且福建已经搞了四、五年了，一直没有上升到国家战略。所以当时福建的领导们就跟我们讨论这个问题，怎么样把它推向国家战略，从哪个层面推向国家战略，当时福建作为促进经济社会发展的平台推出来的。但是我们说如果要从这个角度来讲是不够的，只有一个角度是别人不可比拟的，又是具有历史性的意义的，祖国统一，对台合作。

　　但是基于这个考虑，当时的环境条件并不好，为什么？正是陈水扁在台上，陈水扁在去中国化，愈演愈烈，差不多一天一个动作，在这个时候，你还想两岸合作，但是中央还是高瞻远瞩。说形势总会发生变化的，我们要立足于长远来谋划这个战略。

　　所以我们就在福建建设海峡西岸经济区的基础上，我们研究怎么样建设有利于两岸合作交流，最终推进祖国和平统一大业的海峡西岸经济区。最后海峡西岸经济区的文件出来的时候，形势发生了变化，马英九上台，开始调整策略。马英九非常重视这个，组织他的高层班子，来研究我们的海西战略。

　　现在海西成了两岸交流的重要的一个平台。有很多官方平台做不到的，它现在有个海峡论坛，起到很多的作用，有一些民进党，他就通过这个平台过来。所以这就是要涉及两岸合作交流。

　　所以当时这个文件出台以后，中央的领导同志说，这个文件好，它将在促进我们国家经济社会发展和祖国和平统一大业中间写下浓重的一笔这是第二个。

　　第三个例子说起很有意思，我们推出了一个昌吉同先导区，你们知道是怎么推出的吗？我们之前有一个图们江合作机制。这图们江涉及到东北亚的开放，涉及到朝鲜、俄罗斯、蒙古、日本、韩国。但是这个机制一直运作不好，而且我们在做这个文件的时候，当时六方会谈限于困顿。朝鲜提出退出图们江合作机制。

　　这个环境是很不好的，但是我们说很多东西就需要未雨绸缪，如果你不事先决策、做预案，一旦形势发生变化了，你就来不及了。所以正是这个时候，就是开始图们江区域合作规划纲要的研究。但是我们不只是一般的研究，我们认为处于前沿的图们江，也就是延边，如果想在东北亚的合作中间，逐渐发挥它的作用，必须有强大的腹地做支撑。这样就把长春和吉林包进去，作为我们图们江合作的腹地，来把我们的延边烘托上去，今后在合作上，来占据高位。

　　所这个东西推出去以后效果也很好。现在图们江合作机制，越来越紧密，尤其是朝鲜，现在拿出来两个地方来建特区，而且都叫中国人帮他去建。所以它的战略意义是很大的。北部湾很大程度上是基于东盟的合作。

　　这就是我说我们这些年，这么多的规划，这么多文件的推出决不是杂乱无章的，绝不是随心所欲的，绝不是觉得我们没事干，我们一起编一个规划不是这么干的，它是严格遵循着一定的线索，而且都具有战略意义。

　　所以每个规划出台的时候，新闻媒体都搞的很隆重，都是头版头条，而且都是说某某上升到国家的战略。那么这就是我跟大家把这个线索理了一下。但是同志们，关键不在于形势，关键在于内容，那么这五年来，我们出台了这么多规划，这么多文件，它究竟给我们带来了什么效果，这是大家关心的。

　　我跟大家说，带来的效果是十分明显的，它可以概括出很多很多的方面，但是我今天只跟大家讲两条。