三问机场建设费变脸

　　

　　■本报记者 任震宇

　　在持续征收了20年后，机场建设费终于要退出历史舞台了，但却以民航发展基金为名重新披挂上阵。

　　4月17日，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知（以下简称《暂行办法》），废止机场建设费，改征民航发展基金，乘坐国内航班的旅客每人次50元。财政部强调，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合，征收民航发展基金没有增加缴费者负担。

　　“费”改“金”是否合理

　　机场建设费曾被全国人大代表，广东省茂名市工商联主席陈华伟称为“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音”的一项收费。在2012年的全国两会上，陈华伟与另一位全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青不约而同地提出，应该取消机场建设费。

　　现在机场建设费这一变身，却未能得到消费者的肯定。相反，批评反对之音却一直不绝，有网友指出：“是不是因为有了反对机场建设费的声音，所以就给这50元的机场建设费换个马甲？而且这样一来，好像更加名正言顺了。”

　　部分专家也认为，这种“换马甲”式的征收方式，依然没有解决此前机场建设费本身所遇到的程序合法以及本身合理性的问题。前述全国人大代表，湖北省统计局副局长叶青表示，《暂行办法》规定的征收、管理办法没有实质变化，改个名字似乎只是让收费“变得好接受一点”。“航空公司已经向机场支付了各项设施的使用费用，并且还要每年缴纳民航建设基金，而这些费用已经含在机票里了，为什么旅客还要再掏钱出来缴纳另一笔机场建设费用？”有消费者向记者提出质疑。

　　是否经得起法律检验

　　民航专业律师张起淮则表示，《暂行办法》虽然是根据国务院有关批示要求制定，但也应上报给国务院，由国务院下发行政法令。他更提出一个疑问，这一《暂行办法》是否通过了标准的立法程序与百姓听证程序？

　　张起淮指出，根据我国《立法法》，对非国有财产的征收，只能制定法律，即由全国人大或其常委会制定。民航发展基金不但没有获得人大或其常委会的认可，也不是由国务院制定，而只是“根据国务院有关批示要求”来制定，其程序似乎并不合理。另外，从媒体报道来看，这个民航发展基金好像也没有举行听证程序，是一个典型的“关门立法”。

　　不过叶青认为，从现行的法律法规来看，此次财政部出台《暂行办法》只是部门规章，符合其法律权限，而且从实质上看，《暂行办法》也只是将国务院2010年的有关批复具体化。“机场建设费变身民航发展基金确实有其进步意义。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，根据财政部的《暂行办法》的规定，原机场建设费成为政府基金后，就要专款专用，接受审计，其征收和使用得到了规范。

　　补贴商用是否公平

　　也有媒体评论员指出，从法律性质上讲，民航发展基金是一种政府性基金，即指相关部门为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。在各大机场已经建成，且都已成为以盈利为目的的企业，加上机场各类服务价格更是贵得惊人，在这些情况下，以带有明显公益色彩的民航发展基金来补贴商业性质的机场，显然是不公平的。

　　记者了解到，一般情况下，政府性基金只有在政府财力不足时采用，是一种临时性的筹资措施，而在公共财政体制健全和完善以后，就必须加以限制或取消。相关人士介绍，机场建设费刚出现的时候，我国的财税体制改革刚刚起步，在当时，机场建设资金严重短缺。而到2011年，我国财政收入超过了10万亿元。与火车站、汽车站等类似，机场也算是一种公共基础性设施了。在国家财政收入超常增长的情况下，民航基础设施建设等所需要的资金完全可以由国家承担。

　　这一观点也得到了叶青的赞同，他表示：“现在财政收入每年超过10万亿，为什么不能舍弃区区200多亿的收费，减轻航空旅客的负担呢？”

　　媒体评论员毛建国则指出，民众根本不知道机场建设费到底收了多少，到底用之何处。民航发展基金与机场建设费相比，貌似更加正规更加严肃一些，但《暂行办法》只是笼统地提到其使用的7个范围，具体用了多少，怎么使用，应该公布一个完整的账目。