争议地方债：隐形债务破解有望

　　由于此前国家并未放开地方债，各种“曲线发债”的行为造成了许多隐性债务。包括地方政府变相承担的担保债，如公共融资平台

　　文‖上海国资记者 刘昌荣

　　地方政府终于开始发债。

　　2011年11月16日，上海市总额为71亿元的地方政府债开始发行，随后的一周，广东、浙江立刻跟进，分别招标发行总额69亿元与67亿元的固息地方债。

　　地方债开闸是否必要？究竟影响几何？会不会成为中国经济的拖累？在上海国资研究院联合济邦咨询最近主办的第三期“地方投融资平台与城市发展沙龙”上，成为各路专家学者热议的焦点。

　　地方债3.0版

　　与会专家指出，实际上这并不是国家第一次发行地方债了。

　　此前，1998年至2005年曾有“国债转贷”。为应对通货膨胀，这期间通过发行国债转贷给地方政府的资金总量达到2650亿元，其中上海所占比例很小。历经8年运行，其弊端不断显现。

　　为此，2009年起改为财政部代理发行。世界金融危机期间，政府实行积极的财政政策，四万亿的投资一方面来源于政府财政和社会配置，另一方面来源之一就是举债，由国务院批准财政部代理省和自治区发行债券及其还本付息等相关事宜，其中规定了各种限制条件。3年来，财政部代理发行规模每年约为2000亿元。

　　直到2011年开始地方政府自行发债试点，这才是真正意义上的权责明确的地方债，摆脱了前两种方式财政部出面发债的尴尬局面。此次，经国务院批准的上海等四市试点自行发债，总共发行了200多亿元。

　　利率低于国债

　　相关数据显示，上海市政府发行的35亿元的5年期地方政府固息债中标利率为3.30%，36亿元的3年期地方政府固息债中标利率为3.10%，而发行日三年和五年期国债的估值分别为3.1504%和3.2998%。可见其利率远低于二级市场，基本上接近国债水平，其中的三年期还低于国债利率。

　　市场人士表示，“上海地方政府债中标利率几乎跟国债一样，各家银行竞争得非常激烈。”

　　上海金融与法律研究院研究员王闻认为，这样一种现象并不正常，实际上是政府与市场之间界定并不明确所致。“地方政府发债的违约风险大于国债，但其利率却低于国债利率。这主要是因为背后非市场化的行为扭曲了价格机制，可能有行政任务，也可能有未来的业务。”

　　但也有分析人士认为，上海、广东等地经济发达，信用风险较低，目前发行的地方债利率稍低于国债也在情理之中，“未来如果地方债推广至中西部之后，发行利率可能会出现10—15个基点的上行”。

　　箭在弦上不得不发

　　不少与会专家认为，地方债已到了“不得不发”的境地，这主要是地方事权与财权的不对等所引起的。

　　“地方政府必须发债。”上海财经大学公共经济与管理学院副教授邓淑莲表示，因为预算法中规定地方要收支平衡，但是地方的事权和财权相矛盾，地方政府没有发债权势必引起隐形债务的规模增加。

　　上海市财政局国库处处长莘澍钧认为，地方债发行的必要性主要体现在以下几点：

　　首先，分税制改革后地方政府的财权相对独立，中央政府仅向地方政府进行部分转移支付；财权集中向上，而事权却逐步下放，如铁道、公安、医院、学校，都需要地方政府配套资金，城市化进程使得地方政府面临巨大的建设压力。“地方政府事实上财权和事权不匹配，建设期的集中投入都为地方政府举债提供了依据。”

　　比如，上海很多地方城市化后需要政府实现七通一平，而土地出让金收入中有很大比例已用于拆迁安置和青苗补贴等项目，区县等各级财政支出压力很大。此外，现阶段可持续发展的政策、转方式、调结构、支持创新和高科技企业的发展均需要财政支持，这使得地方财政更为捉襟见肘。

　　其次，有效解决了发行主体和债务主体错位问题。此前发行的地方债是否为准国债，并没有明确的说法。由于其发行的主体是财政部，资金使用是地方政府，社会上均认为是财政部担保的，致使债券本身难以定位。“这也导致资金利用效率不高，在层层转贷过程中有时间差，且统计较难。”

　　此次地方债的发行还有利于规范地方政府的融资渠道，而“国际国内发债均有一套有效的评级体系，有利于风险的有效控制”，这也能促进地方政府信用体系的建设，并推进地方政府信息公开。

　　未来风险会几何

　　说起发行地方债的风险，与会者均认为这是不可避免的。莘澍钧表示，目前最大的问题是信息不对称，政府的资产和资产质量没有官方信息公布，且对政府债务的界定也具有局限性，而企业或者融资平台又是属于混合经营的，外界对财政和债务的信息不明确，无法准确评级风险，无形中给地方债务带来潜在的风险。

　　邓淑莲则认为，发债引起公众最担心的是风险，现在所有的地方政府均严重缺钱，土地财政已将近用尽，税收数量有限，财源枯竭，“各地政府存在超额发债的冲动，且中国政府尚没有破产制度，一旦爆发社会问题将不得不由国家兜底，从而将发债权利收回或者通过高通胀来消化债务问题”。

　　美国明尼苏达大学汉弗莱公共事务学院助理教授赵志荣表示，在美国，州和地方政府对债务是很负责的，原因并非因为官员觉悟高，而是因为这么多年已经有了很多条条的约束，如年度预算平衡、借钱的担保、说明还款来源等。对于债务的限额各个州也有不同的规定，相对来说，州和地方都比联邦保守，有的州甚至将借款的额度限制得很低。

　　隐形债务破解有望

　　与会专家指出，由于此前国家并未放开地方债，各种“曲线发债”的行为造成了许多隐性债务。包括地方政府变相承担的担保债，如公共融资平台。同时，国有企业举债也是政府隐性债务的一种形式，由于部分国有企业的产品价格由政府控制，需要通过举债筹集资金，这也普遍被认为是政府的债务；事业单位举债数量也较多，如学校、医院等单位需要举债建设，这部分债务也被认为是政府的债务，这种债务在一些地方都很严重。

　　上海城建投资发展有限公司副总经理尹春来表示，政府融资平台建立的初衷就是解决政府融资的问题，实行企业化运作，但是其发挥的是政府的部分职能，完成政府的任务而不需要去开拓市场，资金来源也是财政，并不是完全意义上的公司。

　　根据审计署公布的数据，目前我国的地方债总额为10.7万亿元，而GDP约为40万亿元，财政收入约8.3万亿，债务总额占GDP的比重约26%，远高于20%的欧洲国家一般水平。而地方政府的财政负担同样很重，数据显示目前70%的民生支出是由地方政府支出的，债务规模也难以控制，“如果不解决规范发债渠道的问题，就解决不了现行的融资平台的问题，债务规模将越来越大，更为复杂”。