欧盟碳税交易引发的全球博弈

　　“空战”正酣，“海战”又起

　　在全球的框架下，利益各方要就碳排放问题达成一致是个漫长的过程，但“雷厉风行”的欧盟想要充当世界环保警察，显然也不现实

　　■  复旦大学旅游学系 沈涵

　　■  法国巴黎第一大学私法研究中心 沈沂

　　EU ETS早在2005年便已建立，但从未像今天这样引起如此广泛和密切的关注。2月，在受到包括中国、美国、俄罗斯、印度在内的至少20多个国家的联合抗议和抵制之后，欧盟气候行动司司长乔斯·戴贝克表示“可以建议”“有条件暂停”实施“部分内容”，但还未见到欧盟在航空领域的“有条件暂停”上有所动作，反而传出今年6月起将航海业也纳入EU ETS的传言。“空战”正酣，“海战”又起，围绕EU ETS的争议也随之愈演愈烈。

　　欧盟“战略”的现实难题

　　EU ETS虽然常被称为“碳税”，但实际上它并非税收，而是一种总量交易(cap and trade)，即于系统内限定一个逐年下降的碳排放“总量”，在规定的温室气体总排放量不超过此总量的前提下，向系统内各排放源分别发放排放权配额，并由这些排放源在交易市场上通过货币交换的方式相互调剂排放量。减排成本较高的厂商，一旦用完自己的配额，就必须进入交易市场从其他企业手中购买更多排放权以满足自己的排污需要，而减排成本较低的企业，则可以选择将节余下来的配额出售获利，或留到次年自用。

　　因此EU ETS是基于总量控制的碳排放权交易手段，从而有别于基于价格控制的税收手段。当欧盟宣布从2012年起将航空业纳入EU ETS时，大范围的争议不可避免地出现了。

　　根据欧盟的规定，以2004~2006年在欧盟境内起降航班年平均排放量的97%为基准，其中85%的配额免费发放给各航空公司，其余15%通过拍卖发放。此后，在允许的排放总量逐年递减的同时，免费配额的比例也将逐年减少，直到2020年取消免费配额而全部采取拍卖方式发放。根据中国民航局的计算，EU ETS施行第一年将使中国航空业额外支出8亿元人民币用于购买配额，2020年为30亿元，9年累计达176亿元。而国际航空运输协会的测算结果是，2012年进出欧盟的航空公司将增加35亿欧元的成本。

　　由于全球经济疲软、油价高企以及运能过剩，2012年航空公司面临严峻局面，此时再增加碳排放费用的负担，无异于雪上加霜。航海方面，由于欧盟到3月下旬都没有出台具体方案，业界传言在本年度6月将航海业也纳入EU ETS的可能性并不大，但按照欧盟的计划表，2013年起EU ETS将进入第三阶段，届时将全面覆盖所有的排污行业，航海领域自然也在其列。因此，正面临行业低谷、亏损泥潭以及运能过剩的各海运公司对于EU ETS的担忧绝非杞人忧天。而欧盟这一“上天入海”的举动，除了增加航运公司的运营成本而必然遭遇抵制外，也面临理论和操作上的难题。

　　美国是第一个采取措施的国家，将欧盟告上了法庭。美国认为欧盟是在变相地向国际航空企业征收燃油税，违反了《国际民用航空公约》中的相关规定，同时，也违反了有关领空开放的国际协议。此外，起降欧盟国家的国际航班只有少数里程是在欧盟境内，欧盟全程计费是越权行为。虽然欧洲法院最终裁定欧盟并未违反国际公约和相关协议，但美国对于欧盟“越权行为”的指控得到了大量支持。在欧洲法院裁定驳回美国的起诉后，国际航协理事长兼首席执行官汤彦麟表示失望，并指出EU ETS是“单方面、超出管辖区外以及扭曲航空市场”的举措，“并非解决全球航空业碳排放问题之道”。

　　中国对于EU ETS的公平性和合理性更为关切。中国民用航空局副局长王昌顺在会见欧盟气候总司司长乔斯·德尔贝克(Jos Delbeke)时强调，欧盟单边强行将进出欧盟的国际航空排放纳入EU ETS，没有区分不同国家的减排责任，违反了 “共同但有区别的责任”原则和各自能力原则，违反了相关国际公约，也阻碍了处于起步或成长阶段的航空公司的发展。

　　“买路钱”的去向也是关注的焦点之一。虽然各航空公司支付的碳排放费用并不进入欧盟各国政府，而是注入欧盟的碳排放交易市场，但大量资金的注入显然有益于欧盟碳排放交易体系的建设和完善，从而壮大欧盟市场。而拍卖和罚金则可能成为较直接的收益。欧盟称拍卖碳排放权所得资金将分配给欧盟成员国用于应对气候变化问题，但一方面各航空公司未必愿意让本属自己利润的资金被欧盟所支配，另一方面也存在帮助欧盟公司改进碳排放技术的可能，有提供补助之嫌。

　　此外，分析人士还指出，由于欧盟对于在欧盟境内起降的飞机进行碳排放全程计费，导致了直飞欧盟的成本大幅度上升，由此可能造成中转航班的增加，促成中东国家一些航空港的崛起并改写全球民航版图。此外，就如新加坡航空所指出的，EU ETS的施行，给欧盟周边国家的航空公司带来不公平的竞争优势——可以想见，在经营往返欧盟国家的远程航线时，近欧盟的国家占据地利之便，可在本国设置中转站，以不同的航班编号续程欧洲，从而规避大量碳排放费用。

　　相比之下，航海运输更是存在大量公海航行，管辖权问题尤其突出。欧洲委员会环境与可持续发展研究中心警告说，欧盟若要将航海业纳入ETS，面临违法反国际法的风险。根据习惯法和相关国际判例，只有船舶的船旗国有权对船舶在公海上的航行适用强制性规则。“没有任何有力的法律根据允许欧盟享有对本土外的管辖权。”研究中心在报告中说，“若将欧盟碳排放政策适用于海上运输，非欧盟国家和企业很可能据此反对。”

　　同时，对于EU ETS在航运业的减排效率，也出现质疑的声音。2011年初，中国航空协会发表的声明中，就指出EU ETS实施对象颠倒，没有首先针对飞机及发动机的制造商，减排没有直接从源头抓起。美国也指出欧盟的计划过于琐碎，且航空公司可借助资金突破限制，然后转嫁给客户。

　　欧盟的动机也成为被怀疑的对象。2005年~2007年是EU ETS运行的第一阶段，EU ETS所涵盖的几个能源部门减排颇有成效，而体系之外的交通运输部门排放量增长迅速，其中航空和航海业增长幅度甚至达到了80%。欧盟声称将排污量迅速增长的部门纳入其ETS是减排必须，但欧元区目前所面临的债务危机，以及享有领先的碳排放技术的欧盟国家在技术转让方面所能获得的经济效益，抑或欧盟国家在碳排放系统中所受到的明显小于发展中国家的压力，都无法不让人将欧盟“空中海上都不放过”的碳税政策与欧盟的“开源”需求结合起来，使得欧盟的目的显得不再单纯，无法占领“为了全人类福祉”这一道德高地。

　　根据著名经济学家戴尔斯的观点：环境是一种商品，而政府就是其所有者。可见，航运业是全球性的活动，其碳排放并非限于欧盟境内，欧盟并不拥有世界环境的“产权”，在试图将航运业纳入由其单方面制定的地区性方案中时，国际性和单边性冲突下对管辖权和公平性的质疑，以及该系统运用于国际航运时的诸多不合理性，都成为各国不“买账”的理由。

　　各国反击加剧欧洲内部异见

　　美国的起诉已经被欧洲法院驳回，通过法律途径反抗EU ETS并不现实。放弃法律之战后，美国拿起贸易武器，表示将对欧盟采取报复性措施，并由众议院率先通过议案，禁止美国航空公司加入EU ETS。虽然该议案尚需参议院表决通过，但美国的态度已经十分明确。另一个航运大国俄罗斯也做了类似表态，而中国和印度则相继发布了禁令。印度一位官员表示，如果欧盟对印度的航空公司采取禁飞等措施，印度将以牙还牙，并考虑对飞经印度领空的航班征收“不合理”费用。“欧盟的航班将被迫绕开印度领空、印度洋和孟加拉湾。”这位官员说，“问题仅仅在于，你们(欧盟)打算将世界带入贸易战当中吗？”毕马威会计师事务所一位部门负责人Amber Dubey补充说，印度是一个人口和国防力量都在快速增长的国家，与欧盟的供应商签订了大宗的订单。 “EU ETS的强制执行，使欧盟与世界其他国家之间发生贸易战的风险增加了。印度可能以大型飞行器订单作为谈判的一个筹码。”

　　订单成为“人质”已经发生。虽然中国官方并未证实，但空客公司和媒体透露，对空中客车而言具有重要战略意义的中国，已经推迟了55架空中客车飞机的订单，包括45架A330和10架A380，总价值达到140亿美元。印度和中国是飞机销售市场的大户，根据空客公司的估计，在未来20年内中印两国将占全球市场的40%，对于一直与美国波音公司抢占市场的空客来说，这毫无疑问是必须争取的市场份额。但对贸易战的忧虑给空中客车的前景蒙上了阴影。除此之外，2月22日，29个国家在莫斯科发表了联合宣言，提出了一系列针对EU ETS的反制措施，使得欧盟的航空公司也担忧成为碳排放争端的牺牲品。

　　欧盟内部对于贸易战的担忧随着政府间冲突的加剧正在逐步升级。3月，空中客车、法国航空、英国航空等欧盟九家航空相关企业向欧洲主要国家的领导人递交了意见信，表示因ETS引发的贸易战将导致欧盟丧失数千个工作岗位。信中称，仅空客被推迟的订单就直接威胁了1000个工作岗位，并在未来还将影响到其他1000个岗位。由于其他重要市场对ETS的反感，被推迟或取消的订单将会越来越多，“这不是目前的经济形势下欧洲所能承受的”。信中急切呼吁政府领导人与中国和其他国家政府以及国际组织进行紧急磋商，以寻求折中方案。“我们一直相信，只有全球性的解决方案才能解决全球的航空排污问题。”

　　碳排放迷局的博弈

　　在如今内外交困的局面下，一贯态度强硬的欧盟也有所软化。欧盟最近暗示，如果中国建立将航空部门包括其中的碳排放交易市场，将不再对中国航空公司重复计费。欧洲议会的议员Peter Liese说：“我们非常关注中国出现的关于建立自己的碳交易市场的讨论，如果这个系统也涵盖航空领域，我们将在欧盟的系统中将中国的航班排除在外。”虽然中国要实现这一步尚待时日，而且欧盟如果真的这么做，恐会引发相关争议，但欧盟这一表态与之前“决不妥协”的强硬态度显然有所差异。

　　此外，欧盟将国际民航组织再度推到前台，声称如果在国际范围内能够达成碳排放的一致意见，欧盟将修改自己的计划。而此前，欧盟认为国际民航组织行动过于迟缓，十年来对于碳排放方案仍然毫无建树，并指责美国多次阻挠相关法案的立法工作。如今，行动迟缓的国际民航组织成为了全球的“宠儿”，相比由欧盟单方面制定游戏规则以及可能引发贸易战的风险，航空公司显然更愿意通过这个联合国机构在多方协调下达成一致意见。国际民航组织一位官员透露：“欧盟正努力寻求各国达成一致意见，而且越快越好。这对于国际组织制定全球规范给予了很大的推动力。”然而，在联合国的框架下达成全球合意也绝非易事，3月19日，国际民航组织出台了强制抵消航空公司碳排放的4种替代方案，也被认为未能兼顾各方利益而很难被各国接受。

　　国际海事组织也面临相似的境遇。虽然欧盟针对海运业碳排放的措施尚未出台，但各海运企业已纷纷表示效仿航空企业对EU ETS坚决抵抗的决心。在此背景下，3月2日落幕的以“引入市场机制治理全球航海碳排放”为主题的国际海事组织第63次会议引起了业界的格外关注，但5天的会议并未达成任何协议。当然，国际海事组织并未期望能够通过一次会议就达成任何结论性成果，此次会议更具“投石问路”的性质，向海运业就碳排放问题施加压力和发出信号。

　　欧盟碳排放交易系统(EU ETS)作为欧盟为帮助其成员国履行《京都议定书》中的减排承诺而建立起来的“对抗全球气候变暖的基石”，覆盖了欧盟27个成员国以及冰岛、挪威和列支敦士登的11000多个电站和工厂，成为全球第一个也是最大的温室气体排放交易市场，其交易量占全球交易量的6成以上。作为应对气候变化的先行者，欧盟建立起的这个碳排放交易市场，对全球的经济、环境和社会发展具有深远影响。

　　可以预见，在全球的框架下，利益各方要就碳排放问题达成一致是个漫长的过程，但“雷厉风行”的欧盟想要充当世界环保警察，显然也不现实。2013年已近在眼前，届时不仅是海运业因面临EU ETS的“收纳”而必将掀起反抗浪潮，而且也是欧盟对2012年度航空业碳排放情况“算账”的时候，如果各方仍未能求得合适的解决方案，更大的纷争恐怕难以避免。