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铁道部政企不分成为民资进入铁路痛苦之源

http://msn.finance.sina.com.cn 2012-06-16 19:15 来源: 财经国家周刊

  铁道部政企不分的体制,正在成为民资进入铁路的痛苦之源。尽管如此,民资仍在寻找投资铁路的成功路径

  铁道部鼓励民资建设铁路的一纸公文,再次激起了民营资金投资铁路的猜想。

  尽管伤痕累累,但仍有试水者勇敢出现。只是这一次能有多少成功者?

  在国家发改委批准新建蒙西至华中铁路煤运通道项目后,今年2月,铁道部办公厅向神华集团、华能集团、国家电网(微博)公司、平安保险公司等企业,发出了《关于商情新建蒙西至华中地区铁路煤运通道工程项目出资的函》。

  这份出资函称,蒙西至华中铁路将由铁道部牵头,与沿线各地方政府共同推进,将依照《公司法》,组建项目股份公司,吸引煤炭开发企业、电力企业及其他社会资本共同投资建设。

  据知情人士介绍,一家具有铁路投资经验的民营煤炭开发企业——伊泰集团——也在受邀之列。

  截止5月底,铁道部已经召开了多次项目协调会,初步确定了铁道部相对控股项目股份公司,占35%的股份,企业参股按照6+1模式,共6家国有企业和1家民营企业受邀参股,伊泰集团的参股比例大约为15%左右。沿途各省则以土地入股。

  据介绍,现在煤炭的运输路径是将产于山西、内蒙古的煤炭,先运到港口,然后下海,运到东南沿海。全长1837公里的蒙西至华中铁路建成后,可以大量节约运煤成本,将改变中国煤炭市场的运输、销售格局,所以各家受邀企业都积极参股,伊泰集团也是如此。此前,无论是民营还是国有企业,在投资建设铁路的过程中,都积累了大量的经验教训,他们希望在这次投资中避免遇到类似情况。所以有参股企业大胆提出,能否请铁道部放弃相对控股权,而只是参股。

  再有就是与铁路配套的集疏运体系的修建,例如车站的集运站建设的决定权,能否交由股东会来决定——当然仍要报经铁道部批准,但希望铁道部在这个过程中,仅仅行使行业监管职能,而不是将政企职能,全部掌控在自己手里。前述知情人士介绍,“在当前铁道部政企不分的大背景下,参股企业仍然是弱势的一方,在与铁道部的博弈过程中,这些要求未必能够实现。”铁路民资现状

  “民营资本投资铁路的背景是铁路投融资改革,而铁路投融资改革是铁路体制机制改革的重要组成部分,铁道部提出来要进行改革的时候,就开始尝试进行铁路投融资改革。”某铁道部人士告诉记者。

  早在上世纪90年代,试图进行改革的铁道部就曾经制定措施,吸引社会资本投资铁路建设、装备制造等领域。这一时期诞生了新中国成立后第一条股份制铁路浙江金温铁路——由著名学者南怀瑾联合铁道部和当地政府共同出资修建。

  然而在此铁路建成后不久,南怀瑾便将持有的股权全部转让给了浙江省和铁道部。其后,又有浙江民企光宇集团投资连接浙江衢州和常山的衢常铁路,这个项目最终也以光宇集团退出而告终。

  “曾经也有外资,试图进入中国的铁路领域投资。”北京铁路局(微博)的一位资深人士告诉记者,“但最终被这些失败的案例吓退。”

  不过,这些最终选择退出的民资进铁路案例,并不代表铁路投融资改革的全部。根据铁道部的统计,截止2011年年底,全国已累计组建了180家合资铁路公司,地方政府及企业投入的资金,占到这些合资铁路公司资本金的三分之一。在这些合资铁路当中,仍然可以看到民资企业的身影。

  曾有国外咨询机构对2004年至2009年中国的铁路投资进行测算,发现其中平均5%~6%的铁路投资来自民资。前述铁道部人士认为,这一统计基本符合实际情况。

  北京交通大学(微博)经济管理学院教授武剑虹在总结民营资本进入铁路的情况后发现,目前进入铁路的民营企业首要目的,是为了获得货运能力,而并非直接通过铁路运输挣钱。

  记者通过调查也发现,近年来民营企业投资建设铁路的尝试,集中在铁路货运领域,而且主要在煤炭运输领域。山西天易出口焦炭货源有限公司曾出资一亿元,参与石太客运专线的投资,但目的仍然是为了让自己的货物能够优先通过铁路运输。

  记者调查发现,目前民资投资铁路建设的项目,基本上处于两种状态:第一类案例是天津国恒铁路控股股份有限公司(下称“国恒铁路”)投资建设的罗岑铁路、酒航铁路,辽宁春成集团投资建设的巴新铁路——由于铁路运输具有规模经济的特点,需要投资量大,民营企业的融资能力相对较差,这两家企业在铁路建设阶段资金就出现了问题,项目至今仍未建成。

  第二类案例则是位于内蒙古鄂尔多斯的伊泰集团、汇能煤电集团、蒙泰煤电集团、满世煤炭集团等企业,投资的铁路项目,依托能源开发获得的利润回报,他们已经完成了几条支线煤运通道的投资建设,但在运营的过程中,在与铁道部及地方铁路局的合作过程中,又遇到了大量问题。

  艰辛的缩影

  国恒铁路的境遇或许可以作为民营入铁路艰辛的缩影。

  国恒铁路的办公地点位于天津市南开区海泰信息广场,未经装修办公室显得颇为简陋。记者在这里采访,听到的最多的一个词就是“尽头路”(断头路)。

  根据国航铁路2011年年报,该公司拥有广东罗定铁路83.43%的股权,拥有正在建设中的罗岑铁路99.85%的股权,此外,国恒铁路位于甘肃酒泉的酒航铁路项目,也已经获批,但一直未能开工建设。

  资料显示,国恒铁路于2006年进入铁路领域投资,获得罗定铁路和罗岑铁路的股权。当时,罗定铁路已经建成,一端在春湾站接入三茂铁路。然而,罗定铁路的另一头却是一条尽头路。国恒铁路认为,必须尽快修建罗定到广西岑溪的铁路,让罗岑铁路与国铁干线洛湛铁路联网,罗定铁路才能在粤桂两省铁路通道中,发挥“客运距离较短、货运成本经济”的优势,实现罗定铁路的整体效益。

  国恒铁路证券部的一位工作人员告诉记者,该公司于2008年开始获批增发,并在2009年底募集资金21亿元。募集资金的投向主要是修建罗岑铁路和酒航铁路。

  一位接近国恒铁路的人士称,全长75.71公里的罗岑铁路,2008年做的概预算,总投资需要近14.48亿元,但由征地拆迁等因素,罗岑铁路没能及时开工建设,等到资金到位,试图开工时,铁路建设的成本已经大幅上涨。

  2011年7月,国恒铁路对外公告称,“由于铁道部对地方铁路新标准的提高,罗岑铁路立项时间与实际施工时间相隔过长,工程工料机费上浮、征地价格上涨、拆迁数量和征地补偿价格的增加,原材料价格及劳动力成本的上涨,导致罗岑铁路建设成本大幅增加。”报经国家发改委批准后,建设罗岑铁路的总预算被调整至26.61 亿元,比当初的预算增加近一倍。

  “罗岑铁路目前已经建成了近50%,虽然仍在施工,但工程建设进展缓慢。经过计算,国航铁路要想建成罗岑铁路,还缺12亿元资金,其管理层正在为如何筹集这笔资金而发愁。如果不能及时获得资金,今年年底也无法建成,会拖到2013年。”前述接近国恒铁路的人士告诉《财经国家周刊》记者,“当地政府最初对罗岑铁路的建设,非常支持,但由于久拖不决,当地政府对这个项目也已经变得颇为冷漠。”

  由于缺乏资金,国恒铁路的资金使用开始出现混乱,计划修建的酒航铁路也一直未开工建设,为其募集的资金4.5亿曾被挪用做了公司的流动资金,被证监会责令尽快归还。国恒铁路证券部的一位工作人员承认,由于酒航铁路的建设久拖未决,将来其建设资金比概预算资金,肯定也会大幅度增加。

  尽管在规划中提到也将做客运,但已开通运营的罗定铁路主要在进行货物运输,运输当地的矿产资源及为当地电厂运输煤炭和燃油,不过罗定铁路开通至今,一直未能实现盈利,根据国恒铁路年报,2010年,中铁(罗定)铁路有限责任公司亏损1058.13万元,2011年亏损进一步增加,为2252 万元。

  国恒铁路的一位工作人员将罗定铁路的亏损,归为两个因素,一是“尽头路”因素,另一方面这条铁路的技术等级较低,运力不足,无法满足运量需求,还需要进行升级改造。罗定铁路升级改建的可行性研究已经获得广东省交通部门的批准,这显然也需要国恒铁路投入一笔资金。

  除了资金上的问题,前述接近国恒铁路的人士告诉记者,罗定铁路与国有铁路接轨,在与国铁运营方的合作中,仍然存在很多管理和技术方面的问题,民营企业市场化运作,更为灵活,而国铁公司则必须服从整个路网的利益,很难变通。

  实际上,类似的情况普遍存在,由辽宁春成工贸集团发起修建的巴新铁路也同样深陷泥潭。

  巴新铁路西起内蒙古锡林郭勒盟,这里地处蒙东,是国家级煤炭基地,东止辽宁省阜新市,全长487.6公里,最初设计时工程概预算为58.6亿元,设计工期三年。但这条铁路从2007年开工建设,至今尚未建成通车,原因是春成工贸集团缺乏融资渠道,不能及时支付工程建设款。工期拖延之后,建设成本也都在快速上涨。从2010年开始,春成工贸集团不得不通过出让股权来融资,现在这条路的第一大股东,已经变更为江西国信股权投资有限公司。伊泰探索

  与国恒铁路、春成集团等企业投资铁路的经历相比,内蒙古伊泰集团看起来离成功更近。资料显示,伊泰集团旗下的伊泰煤炭股份有限公司,1998年开始投资建设铁路,现在控股准东铁路、呼准铁路和酸刺沟铁路三条运煤专线,运营和在建总里程398公里。

  伊泰投资铁路的首要目的是为了获得运输能力。伊泰的一位工作人员告诉记者,“煤炭埋在地底是无法挣钱的,只有经过开采、运输并销售出去,才能变成企业的利润。”

  此前,蒙西地区的煤炭企业需要用汽车运输,送到大秦铁路等运煤专线,然后运到沿海港口。但汽车运输损耗大、成本高。据介绍,公路运费每吨煤每公里为0.6元,铁路运费每吨煤每公里为0.15元,铁路运费仅为公路的四分之一,所以伊泰开始谋求修建运煤支线,一端通到产煤区,一端与国家运煤铁路干线接轨。伊泰股份的年报显示,截止2006年,伊泰股份仍然拥有500多辆运煤卡车,但随着铁路运力的提升,伊泰正在减少煤炭的公路运输。

  前述伊泰的工作人员告诉记者,伊泰的铁路系统是开放的,不但为伊泰,也为神华、满世等企业运输煤炭。虽然当初投资的时候是因为急需煤炭运力,并不看重运输盈利,但通过伊泰的努力,这两条铁路均实现了盈利。根据伊泰股份年报,2011年伊泰准东铁路公司实现净利润2.37 亿元;伊泰呼准铁路有限公司;实现净利润1.06亿元。

  伊泰股份的准东铁路连接东胜煤田、准格尔煤田,经大准铁路,连接到西煤东运大通道——大秦铁路。准东铁路现在为伊泰股份自己运营,在与国铁合作的过程中,曾经出现过国铁不能及时接车,导致从准东铁路开来的运煤车辆,在大准线上无法被及时送走等问题,但随着与国铁的磨合及国铁部门服务意识的提高,这些问题都得到了解决。

  在伊泰股份看来,呼准铁路是一个更为成功的项目。呼准铁路在呼和浩特接入国铁京包线,由呼和浩特铁路局、伊泰股份、中国铁建等企业共同出资建设,2006年11月建成运营。2008年,中国铁建将其手中的股份转让给了伊泰股份,目前伊泰股份持有这条铁路76.46%的股份。伊泰股份将这条铁路委托给呼和浩特铁路局运营管理。

  前述伊泰的工作人员告诉记者,伊泰股份控股呼准铁路后,将付给呼和浩特铁路局的管理费用,与运量挂钩,调动了这条线路运营人员的积极性,在加上2009年伊泰股份完成了这条铁路的电气化改造,使其运量从100多万吨快速上升到了1000多万吨。2011年,呼准铁路累计发运煤炭达2345万吨。

  “铁路局有专业的铁路管理人员,他们的安全意识强,管理成本低,将铁路托管,还可以解决铁路局富裕人员就业的问题,是一项双赢的举措。”这位员工说。

  不过,在投资铁路的过程中,也曾经发生过让伊泰感到颇为紧张的时刻。

  本世纪初,内蒙古自治区提出打造“呼包鄂经济圈”的计划,铁道部曾规划建设“呼准鄂铁路”,计划用呼准鄂铁路与集包第二双线、包西铁路共同构成环状快速城际铁路网,缩短呼和浩特、包头、鄂尔多斯三地的旅行时间,促进三地经济一体化。

  由于呼准鄂铁路与伊泰拥有的准东和呼准铁路线路基本重合,2009年,铁道部前部长刘志军到伊泰公司视察时,曾提出铁道部要收购准东和呼准铁路,但由于伊泰股份股东的强烈反对,这项一厢情愿的收购才没有进行下去。

  在前述伊泰的工作人员看来,准东、呼准都是货运专线,不可能改造为每小时200公里的客运线路,铁道部是看到这些线路运量上来了,逐步实现盈利,便想抢回这条线路的控制权。争夺控股权

  伊泰的成功,带动了多家民营煤炭企业投资铁路,但这些企业在与铁道部合作的过程中,发现铁道部过于强势,其政企不分的体制也给双方的合作带来的很多困难。

  资料显示,伊泰在取得了成功经验之后,又陆续参股了多条铁路。例如,参股15%新建新包神铁路;参股18.96%修建准朔铁路;参股9%修建张家口至集宁、集宁至包头段增建第二双线铁路。而同样位于蒙西地区的汇能集团则投资5亿元,参股新包神铁路和准朔铁路建设。满世煤炭集团则参股了新包神铁路。

  “前些年这些铁路都处于建设时期,近两年一些铁路建成后,问题也逐渐暴露出来。”一家煤炭企业的工作人员说,“以新包神铁路为列,这条铁路开通运营后,参股建设这条铁路的民营企业都傻眼了。”

  原因是新包神铁路建成后,参股的煤炭企业发现,这条线路车站的集运站都被一些地方小企业或个人占据了,这些集运站分布在车站周围,对车站形成了包围之势。

  “这导致股东单位、有发运计划煤运大户没有地方装车。2011年,这条双线电气化铁路全年的运煤量只有30万吨,亏损近8亿元,各方都在赔线。”这位工作人员介绍。

  这位工作人员给记者算了一笔账,投资一家集运站需要4亿元,通过集运站发运煤炭一吨收费20到25元,而在蒙西,4亿能建10公里左右煤运铁路,运一吨煤每公里定价0.15元,10公里也就收入1.5元。所以相对于修铁路,投资建集运站堪称暴利。

  面对这种情况,呼和浩特铁路局也甚为尴尬,于是将责任推到了已经被“双规”的前局长林奋强头上。但据知情人士分析,之所以出现这种情况,与铁道部的审批体制也有很大关系。

  “在新包神铁路铁路建设时,参股企业就向铁路局提出了这个问题,但未获重视。后来多家参股建设准朔铁路的股东单位,申请投资沿线站点的集货站,但都没有获批。原因是铁路建设是由铁道部计划司牵头组织并审批,而集运站则是采取铁道部行政许可的方式,由铁道部政策法规司和运输局审批,并且根据铁道部与内蒙古自治区签订的省部协议,由内蒙古自治区组织建设,审批走的是两条线,所以有很多非股东单位的企业或个人,想尽办法加入其中。”这位煤炭企业的工作人员告诉记者。

  “今年,铁道部强制给新包神铁路定了1700万吨煤炭运输任务,煤炭开发企业必须将煤炭运出去,也只好低头,花钱租用沿线的集运站,发运煤炭。”这位工作人员说。

  除了集运站的问题之外,参股企业还面临更为严峻的问题:在参股线路上,无法行使自己的股东权利。“股东单位参股建设铁路,都是希望优先获得运力,不能按比例分配运力,起码要对股东单位有所倾斜。在邀请民营企业参股时,铁道部也往往会承诺,将来在运输需求上给予重点安排。但新包神等铁路建成,交地方铁路局运营后,参股的企业都发现,自己对这条铁路的运营,完全没有参与的权利,也不可能优先获得运力。”知情人士介绍。“伊泰、神华等企业,在其控股的铁路上,都获得了较完整的自主权。所以,在蒙西至华中的煤运通道的协调会上,曾有企业就提出要掌握控股权,起码让铁道部放弃相对控股的地位。同时也提出了集疏运体系建设的问题。”知情人士介绍,“与铁道部的股权之争,其实是大家希望能够用更市场化的方式,来建设并运营这条铁路,但这条铁路的股本比例仍然由铁道部决定,在这种干线运煤通道上,铁道部放弃其控股权的可能性很小,现在大家都期待铁路系统能进行更进一步的改革,在这些领域形成突破。”打破政企不分

  对于民资进铁路的环境,前述伊泰的工作人员认为,总体上是一年比一年好,铁路开放的领域逐渐增加,在与铁道部的合作中,遇到的不少问题,也都在想办法解决。不过他仍然非常期待铁道部能够尽快实现政企分开。

  “铁道部政企不分的体制‘太可怕了’,正在成为民资进铁路的痛苦之源。”这位工作人员感慨。

  因为政企不分的体制下,参股铁路项目的民营股东常常无法行使自己的权利,也就无从维护自己的利益。

  “在合资铁路公司里,很多公司股东会层面就可以解决的事情,地方铁路局也必须向铁道部汇报,请示铁道部批准,铁道部的审批过程漫长,而且做出的决定,往往与市场实际不符。” 这位工作人员说,“我们期待着与铁路系统的合作,仅是企业与企业间的合作,只有铁路系统实现了政企分开,才能给实现这一点。”

  武剑虹也认为,铁路系统要想吸引更多的民间资本投资铁路,前提是实现政企分开,同时要引导民营企业找到符合铁路特点的盈利模式,并建立健全保障民企权益的法律法规。

  在今年5月中旬,由中国铁道协会举办的一次铁路投融资改革研讨会上,北京交通大学经济管理学院荣朝和也阐述了这样的观点,多年来一系列放开铁路引资政策的效果证明,其中的关键问题仍旧是体制障碍。铁路系统长期行政性垄断导致了社会资本的远离,投资者的权益保障更是无从谈起。

  荣朝和说,继续维持现行的行业垄断,允许铁道部滥用行政权与股东权,必然会继续阻滞社会赢利性资金进入。铁路改革不能仅仅停留在浅层次的投融资问题上,而是要对铁路旧体制提出全面挑战。

  前述铁道部人士也认为,政企分开后,民资进铁路将可以获得更加公平的环境,有利于维护自身权利。但他也提醒民营企业,不管政企分开与否,铁路作为基础设施,投资量大,回收周期长的性质不会改变;铁路必须网络化运营,运输组织必须有计划性,这些特性也不会改变。所以民资进铁路,首先必须对这些规律有所了解,并接受其中的规则,避免投资的盲目性。

  前述伊泰的工作人员告诉记者,民企投资建设货运铁路,首先必须保证有大规模的货物可供运输,如果只是单纯赚取过境车辆运费,目前一条电气化铁路,每年需要有上千万吨的运量才能够获利。由于铁路投资量巨大,因此民营企业投资铁路的重点,还是应该放在支线铁路或干线的延长线上,干线铁路还是应该主要由国家来投资。他认为,下一个民资进铁路的较集中的区域,很可能是新疆自治区,主要目的也是为了运输当地的煤炭等资源。记者 刘亮

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