铁道部政企不分成为民资进入铁路痛苦之源

　　铁道部政企不分的体制，正在成为民资进入铁路的痛苦之源。尽管如此，民资仍在寻找投资铁路的成功路径

　　铁道部鼓励民资建设铁路的一纸公文，再次激起了民营资金投资铁路的猜想。

　　尽管伤痕累累，但仍有试水者勇敢出现。只是这一次能有多少成功者？

　　在国家发改委批准新建蒙西至华中铁路煤运通道项目后，今年2月，铁道部办公厅向神华集团、华能集团、国家电网(微博)公司、平安保险公司等企业，发出了《关于商情新建蒙西至华中地区铁路煤运通道工程项目出资的函》。

　　这份出资函称，蒙西至华中铁路将由铁道部牵头，与沿线各地方政府共同推进，将依照《公司法》，组建项目股份公司，吸引煤炭开发企业、电力企业及其他社会资本共同投资建设。

　　据知情人士介绍，一家具有铁路投资经验的民营煤炭开发企业——伊泰集团——也在受邀之列。

　　截止5月底，铁道部已经召开了多次项目协调会，初步确定了铁道部相对控股项目股份公司，占35%的股份，企业参股按照6+1模式，共6家国有企业和1家民营企业受邀参股，伊泰集团的参股比例大约为15%左右。沿途各省则以土地入股。

　　据介绍，现在煤炭的运输路径是将产于山西、内蒙古的煤炭，先运到港口，然后下海，运到东南沿海。全长1837公里的蒙西至华中铁路建成后，可以大量节约运煤成本，将改变中国煤炭市场的运输、销售格局，所以各家受邀企业都积极参股，伊泰集团也是如此。此前，无论是民营还是国有企业，在投资建设铁路的过程中，都积累了大量的经验教训，他们希望在这次投资中避免遇到类似情况。所以有参股企业大胆提出，能否请铁道部放弃相对控股权，而只是参股。

　　再有就是与铁路配套的集疏运体系的修建，例如车站的集运站建设的决定权，能否交由股东会来决定——当然仍要报经铁道部批准，但希望铁道部在这个过程中，仅仅行使行业监管职能，而不是将政企职能，全部掌控在自己手里。前述知情人士介绍，“在当前铁道部政企不分的大背景下，参股企业仍然是弱势的一方，在与铁道部的博弈过程中，这些要求未必能够实现。”铁路民资现状

　　“民营资本投资铁路的背景是铁路投融资改革，而铁路投融资改革是铁路体制机制改革的重要组成部分，铁道部提出来要进行改革的时候，就开始尝试进行铁路投融资改革。”某铁道部人士告诉记者。

　　早在上世纪90年代，试图进行改革的铁道部就曾经制定措施，吸引社会资本投资铁路建设、装备制造等领域。这一时期诞生了新中国成立后第一条股份制铁路浙江金温铁路——由著名学者南怀瑾联合铁道部和当地政府共同出资修建。

　　然而在此铁路建成后不久，南怀瑾便将持有的股权全部转让给了浙江省和铁道部。其后，又有浙江民企光宇集团投资连接浙江衢州和常山的衢常铁路，这个项目最终也以光宇集团退出而告终。

　　“曾经也有外资，试图进入中国的铁路领域投资。”北京铁路局(微博)的一位资深人士告诉记者，“但最终被这些失败的案例吓退。”

　　不过，这些最终选择退出的民资进铁路案例，并不代表铁路投融资改革的全部。根据铁道部的统计，截止2011年年底，全国已累计组建了180家合资铁路公司，地方政府及企业投入的资金，占到这些合资铁路公司资本金的三分之一。在这些合资铁路当中，仍然可以看到民资企业的身影。

　　曾有国外咨询机构对2004年至2009年中国的铁路投资进行测算，发现其中平均5%~6%的铁路投资来自民资。前述铁道部人士认为，这一统计基本符合实际情况。

　　北京交通大学(微博)经济管理学院教授武剑虹在总结民营资本进入铁路的情况后发现，目前进入铁路的民营企业首要目的，是为了获得货运能力，而并非直接通过铁路运输挣钱。

　　记者通过调查也发现，近年来民营企业投资建设铁路的尝试，集中在铁路货运领域，而且主要在煤炭运输领域。山西天易出口焦炭货源有限公司曾出资一亿元，参与石太客运专线的投资，但目的仍然是为了让自己的货物能够优先通过铁路运输。

　　记者调查发现，目前民资投资铁路建设的项目，基本上处于两种状态：第一类案例是天津国恒铁路控股股份有限公司(下称“国恒铁路”)投资建设的罗岑铁路、酒航铁路，辽宁春成集团投资建设的巴新铁路——由于铁路运输具有规模经济的特点，需要投资量大，民营企业的融资能力相对较差，这两家企业在铁路建设阶段资金就出现了问题，项目至今仍未建成。

　　第二类案例则是位于内蒙古鄂尔多斯的伊泰集团、汇能煤电集团、蒙泰煤电集团、满世煤炭集团等企业，投资的铁路项目，依托能源开发获得的利润回报，他们已经完成了几条支线煤运通道的投资建设，但在运营的过程中，在与铁道部及地方铁路局的合作过程中，又遇到了大量问题。

　　艰辛的缩影

　　国恒铁路的境遇或许可以作为民营入铁路艰辛的缩影。

　　国恒铁路的办公地点位于天津市南开区海泰信息广场，未经装修办公室显得颇为简陋。记者在这里采访，听到的最多的一个词就是“尽头路”(断头路)。

　　根据国航铁路2011年年报，该公司拥有广东罗定铁路83.43%的股权，拥有正在建设中的罗岑铁路99.85%的股权，此外，国恒铁路位于甘肃酒泉的酒航铁路项目，也已经获批，但一直未能开工建设。

　　资料显示，国恒铁路于2006年进入铁路领域投资，获得罗定铁路和罗岑铁路的股权。当时，罗定铁路已经建成，一端在春湾站接入三茂铁路。然而，罗定铁路的另一头却是一条尽头路。国恒铁路认为，必须尽快修建罗定到广西岑溪的铁路，让罗岑铁路与国铁干线洛湛铁路联网，罗定铁路才能在粤桂两省铁路通道中，发挥“客运距离较短、货运成本经济”的优势，实现罗定铁路的整体效益。

　　国恒铁路证券部的一位工作人员告诉记者，该公司于2008年开始获批增发，并在2009年底募集资金21亿元。募集资金的投向主要是修建罗岑铁路和酒航铁路。

　　一位接近国恒铁路的人士称，全长75.71公里的罗岑铁路，2008年做的概预算，总投资需要近14.48亿元，但由征地拆迁等因素，罗岑铁路没能及时开工建设，等到资金到位，试图开工时，铁路建设的成本已经大幅上涨。

　　2011年7月，国恒铁路对外公告称，“由于铁道部对地方铁路新标准的提高，罗岑铁路立项时间与实际施工时间相隔过长，工程工料机费上浮、征地价格上涨、拆迁数量和征地补偿价格的增加，原材料价格及劳动力成本的上涨，导致罗岑铁路建设成本大幅增加。”报经国家发改委批准后，建设罗岑铁路的总预算被调整至26.61 亿元，比当初的预算增加近一倍。

　　“罗岑铁路目前已经建成了近50%，虽然仍在施工，但工程建设进展缓慢。经过计算，国航铁路要想建成罗岑铁路，还缺12亿元资金，其管理层正在为如何筹集这笔资金而发愁。如果不能及时获得资金，今年年底也无法建成，会拖到2013年。”前述接近国恒铁路的人士告诉《财经国家周刊》记者，“当地政府最初对罗岑铁路的建设，非常支持，但由于久拖不决，当地政府对这个项目也已经变得颇为冷漠。”

　　由于缺乏资金，国恒铁路的资金使用开始出现混乱，计划修建的酒航铁路也一直未开工建设，为其募集的资金4.5亿曾被挪用做了公司的流动资金，被证监会责令尽快归还。国恒铁路证券部的一位工作人员承认，由于酒航铁路的建设久拖未决，将来其建设资金比概预算资金，肯定也会大幅度增加。

　　尽管在规划中提到也将做客运，但已开通运营的罗定铁路主要在进行货物运输，运输当地的矿产资源及为当地电厂运输煤炭和燃油，不过罗定铁路开通至今，一直未能实现盈利，根据国恒铁路年报，2010年，中铁(罗定)铁路有限责任公司亏损1058.13万元，2011年亏损进一步增加，为2252 万元。

　　国恒铁路的一位工作人员将罗定铁路的亏损，归为两个因素，一是“尽头路”因素，另一方面这条铁路的技术等级较低，运力不足，无法满足运量需求，还需要进行升级改造。罗定铁路升级改建的可行性研究已经获得广东省交通部门的批准，这显然也需要国恒铁路投入一笔资金。

　　除了资金上的问题，前述接近国恒铁路的人士告诉记者，罗定铁路与国有铁路接轨，在与国铁运营方的合作中，仍然存在很多管理和技术方面的问题，民营企业市场化运作，更为灵活，而国铁公司则必须服从整个路网的利益，很难变通。

　　实际上，类似的情况普遍存在，由辽宁春成工贸集团发起修建的巴新铁路也同样深陷泥潭。

　　巴新铁路西起内蒙古锡林郭勒盟，这里地处蒙东，是国家级煤炭基地，东止辽宁省阜新市，全长487.6公里，最初设计时工程概预算为58.6亿元，设计工期三年。但这条铁路从2007年开工建设，至今尚未建成通车，原因是春成工贸集团缺乏融资渠道，不能及时支付工程建设款。工期拖延之后，建设成本也都在快速上涨。从2010年开始，春成工贸集团不得不通过出让股权来融资，现在这条路的第一大股东，已经变更为江西国信股权投资有限公司。伊泰探索

　　与国恒铁路、春成集团等企业投资铁路的经历相比，内蒙古伊泰集团看起来离成功更近。资料显示，伊泰集团旗下的伊泰煤炭股份有限公司，1998年开始投资建设铁路，现在控股准东铁路、呼准铁路和酸刺沟铁路三条运煤专线，运营和在建总里程398公里。

　　伊泰投资铁路的首要目的是为了获得运输能力。伊泰的一位工作人员告诉记者，“煤炭埋在地底是无法挣钱的，只有经过开采、运输并销售出去，才能变成企业的利润。”

　　此前，蒙西地区的煤炭企业需要用汽车运输，送到大秦铁路等运煤专线，然后运到沿海港口。但汽车运输损耗大、成本高。据介绍，公路运费每吨煤每公里为0.6元，铁路运费每吨煤每公里为0.15元，铁路运费仅为公路的四分之一，所以伊泰开始谋求修建运煤支线，一端通到产煤区，一端与国家运煤铁路干线接轨。伊泰股份的年报显示，截止2006年，伊泰股份仍然拥有500多辆运煤卡车，但随着铁路运力的提升，伊泰正在减少煤炭的公路运输。

　　前述伊泰的工作人员告诉记者，伊泰的铁路系统是开放的，不但为伊泰，也为神华、满世等企业运输煤炭。虽然当初投资的时候是因为急需煤炭运力，并不看重运输盈利，但通过伊泰的努力，这两条铁路均实现了盈利。根据伊泰股份年报，2011年伊泰准东铁路公司实现净利润2.37 亿元；伊泰呼准铁路有限公司；实现净利润1.06亿元。

　　伊泰股份的准东铁路连接东胜煤田、准格尔煤田，经大准铁路，连接到西煤东运大通道——大秦铁路。准东铁路现在为伊泰股份自己运营，在与国铁合作的过程中，曾经出现过国铁不能及时接车，导致从准东铁路开来的运煤车辆，在大准线上无法被及时送走等问题，但随着与国铁的磨合及国铁部门服务意识的提高，这些问题都得到了解决。

　　在伊泰股份看来，呼准铁路是一个更为成功的项目。呼准铁路在呼和浩特接入国铁京包线，由呼和浩特铁路局、伊泰股份、中国铁建等企业共同出资建设，2006年11月建成运营。2008年，中国铁建将其手中的股份转让给了伊泰股份，目前伊泰股份持有这条铁路76.46%的股份。伊泰股份将这条铁路委托给呼和浩特铁路局运营管理。

　　前述伊泰的工作人员告诉记者，伊泰股份控股呼准铁路后，将付给呼和浩特铁路局的管理费用，与运量挂钩，调动了这条线路运营人员的积极性，在加上2009年伊泰股份完成了这条铁路的电气化改造，使其运量从100多万吨快速上升到了1000多万吨。2011年，呼准铁路累计发运煤炭达2345万吨。

　　“铁路局有专业的铁路管理人员，他们的安全意识强，管理成本低，将铁路托管，还可以解决铁路局富裕人员就业的问题，是一项双赢的举措。”这位员工说。

　　不过，在投资铁路的过程中，也曾经发生过让伊泰感到颇为紧张的时刻。

　　本世纪初，内蒙古自治区提出打造“呼包鄂经济圈”的计划，铁道部曾规划建设“呼准鄂铁路”，计划用呼准鄂铁路与集包第二双线、包西铁路共同构成环状快速城际铁路网，缩短呼和浩特、包头、鄂尔多斯三地的旅行时间，促进三地经济一体化。

　　由于呼准鄂铁路与伊泰拥有的准东和呼准铁路线路基本重合，2009年，铁道部前部长刘志军到伊泰公司视察时，曾提出铁道部要收购准东和呼准铁路，但由于伊泰股份股东的强烈反对，这项一厢情愿的收购才没有进行下去。

　　在前述伊泰的工作人员看来，准东、呼准都是货运专线，不可能改造为每小时200公里的客运线路，铁道部是看到这些线路运量上来了，逐步实现盈利，便想抢回这条线路的控制权。争夺控股权

　　伊泰的成功，带动了多家民营煤炭企业投资铁路，但这些企业在与铁道部合作的过程中，发现铁道部过于强势，其政企不分的体制也给双方的合作带来的很多困难。

　　资料显示，伊泰在取得了成功经验之后，又陆续参股了多条铁路。例如，参股15%新建新包神铁路；参股18.96%修建准朔铁路；参股9%修建张家口至集宁、集宁至包头段增建第二双线铁路。而同样位于蒙西地区的汇能集团则投资5亿元，参股新包神铁路和准朔铁路建设。满世煤炭集团则参股了新包神铁路。

　　“前些年这些铁路都处于建设时期，近两年一些铁路建成后，问题也逐渐暴露出来。”一家煤炭企业的工作人员说，“以新包神铁路为列，这条铁路开通运营后，参股建设这条铁路的民营企业都傻眼了。”

　　原因是新包神铁路建成后，参股的煤炭企业发现，这条线路车站的集运站都被一些地方小企业或个人占据了，这些集运站分布在车站周围，对车站形成了包围之势。

　　“这导致股东单位、有发运计划煤运大户没有地方装车。2011年，这条双线电气化铁路全年的运煤量只有30万吨，亏损近8亿元，各方都在赔线。”这位工作人员介绍。

　　这位工作人员给记者算了一笔账，投资一家集运站需要4亿元，通过集运站发运煤炭一吨收费20到25元，而在蒙西，4亿能建10公里左右煤运铁路，运一吨煤每公里定价0.15元，10公里也就收入1.5元。所以相对于修铁路，投资建集运站堪称暴利。

　　面对这种情况，呼和浩特铁路局也甚为尴尬，于是将责任推到了已经被“双规”的前局长林奋强头上。但据知情人士分析，之所以出现这种情况，与铁道部的审批体制也有很大关系。

　　“在新包神铁路铁路建设时，参股企业就向铁路局提出了这个问题，但未获重视。后来多家参股建设准朔铁路的股东单位，申请投资沿线站点的集货站，但都没有获批。原因是铁路建设是由铁道部计划司牵头组织并审批，而集运站则是采取铁道部行政许可的方式，由铁道部政策法规司和运输局审批，并且根据铁道部与内蒙古自治区签订的省部协议，由内蒙古自治区组织建设，审批走的是两条线，所以有很多非股东单位的企业或个人，想尽办法加入其中。”这位煤炭企业的工作人员告诉记者。

　　“今年，铁道部强制给新包神铁路定了1700万吨煤炭运输任务，煤炭开发企业必须将煤炭运出去，也只好低头，花钱租用沿线的集运站，发运煤炭。”这位工作人员说。

　　除了集运站的问题之外，参股企业还面临更为严峻的问题：在参股线路上，无法行使自己的股东权利。“股东单位参股建设铁路，都是希望优先获得运力，不能按比例分配运力，起码要对股东单位有所倾斜。在邀请民营企业参股时，铁道部也往往会承诺，将来在运输需求上给予重点安排。但新包神等铁路建成，交地方铁路局运营后，参股的企业都发现，自己对这条铁路的运营，完全没有参与的权利，也不可能优先获得运力。”知情人士介绍。“伊泰、神华等企业，在其控股的铁路上，都获得了较完整的自主权。所以，在蒙西至华中的煤运通道的协调会上，曾有企业就提出要掌握控股权，起码让铁道部放弃相对控股的地位。同时也提出了集疏运体系建设的问题。”知情人士介绍，“与铁道部的股权之争，其实是大家希望能够用更市场化的方式，来建设并运营这条铁路，但这条铁路的股本比例仍然由铁道部决定，在这种干线运煤通道上，铁道部放弃其控股权的可能性很小，现在大家都期待铁路系统能进行更进一步的改革，在这些领域形成突破。”打破政企不分

　　对于民资进铁路的环境，前述伊泰的工作人员认为，总体上是一年比一年好，铁路开放的领域逐渐增加，在与铁道部的合作中，遇到的不少问题，也都在想办法解决。不过他仍然非常期待铁道部能够尽快实现政企分开。

　　“铁道部政企不分的体制‘太可怕了’，正在成为民资进铁路的痛苦之源。”这位工作人员感慨。

　　因为政企不分的体制下，参股铁路项目的民营股东常常无法行使自己的权利，也就无从维护自己的利益。

　　“在合资铁路公司里，很多公司股东会层面就可以解决的事情，地方铁路局也必须向铁道部汇报，请示铁道部批准，铁道部的审批过程漫长，而且做出的决定，往往与市场实际不符。” 这位工作人员说，“我们期待着与铁路系统的合作，仅是企业与企业间的合作，只有铁路系统实现了政企分开，才能给实现这一点。”

　　武剑虹也认为，铁路系统要想吸引更多的民间资本投资铁路，前提是实现政企分开，同时要引导民营企业找到符合铁路特点的盈利模式，并建立健全保障民企权益的法律法规。

　　在今年5月中旬，由中国铁道协会举办的一次铁路投融资改革研讨会上，北京交通大学经济管理学院荣朝和也阐述了这样的观点，多年来一系列放开铁路引资政策的效果证明，其中的关键问题仍旧是体制障碍。铁路系统长期行政性垄断导致了社会资本的远离，投资者的权益保障更是无从谈起。

　　荣朝和说，继续维持现行的行业垄断，允许铁道部滥用行政权与股东权，必然会继续阻滞社会赢利性资金进入。铁路改革不能仅仅停留在浅层次的投融资问题上，而是要对铁路旧体制提出全面挑战。

　　前述铁道部人士也认为，政企分开后，民资进铁路将可以获得更加公平的环境，有利于维护自身权利。但他也提醒民营企业，不管政企分开与否，铁路作为基础设施，投资量大，回收周期长的性质不会改变；铁路必须网络化运营，运输组织必须有计划性，这些特性也不会改变。所以民资进铁路，首先必须对这些规律有所了解，并接受其中的规则，避免投资的盲目性。

　　前述伊泰的工作人员告诉记者，民企投资建设货运铁路，首先必须保证有大规模的货物可供运输，如果只是单纯赚取过境车辆运费，目前一条电气化铁路，每年需要有上千万吨的运量才能够获利。由于铁路投资量巨大，因此民营企业投资铁路的重点，还是应该放在支线铁路或干线的延长线上，干线铁路还是应该主要由国家来投资。他认为，下一个民资进铁路的较集中的区域，很可能是新疆自治区，主要目的也是为了运输当地的煤炭等资源。记者 刘亮