预算修法有限进步

　　对《预算法》的修订，关键是要增强法律的尊严和权威，坚持依法理财、科学理财、民主理财，对违反《预算法》行为严格执法追究责任

　　蹉跎十余年，中国的预算制度改革终于迈出了实质性的一小步。

　　2011年12月26日，财政部部长谢旭人向十一届全国人大常委会第二十四次会议作了关于《预算法修正案(草案)》(下称“草案”)的说明，主要内容是：增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定，规范预算调整等七个方面。

　　对于此次修法，接受《财经》记者采访的人士认为，草案维持了《预算法》的立法宗旨和框架，体现了在行政部门主导下“小步快走”的修法理念，并在规范预算外收入、细化预算编制、允许地方自主发债、预算公开等方面做出了一定的改进，但改进程度有限。

　　这一“修正案”何时会出台？全国人大财经委副主任委员、时任全国人大预算工作委员会主任高强在本次常委会前夕告诉《财经》记者，“草案”会根据全国人大审议的情况，依法经过三审乃至更多次的审议方能获得通过，期间还会向社会公众公开征求意见建议，因此今年3月的全国人民代表大会预计不会安排该法的审议。

　　2011年12月31日，全国人大常委会任命财政部党组副书记、副部长廖晓军为全国人大预算工作委员会主任，原全国人大法制工作委员会经济法室主任黄建初为副主任。

　　廖晓军在财政部长期分管预算等工作，由其接任高强出任全国人大预工委主任，对全国人大预工委与国务院及财政部的业务沟通起到积极作用，而长期从事经济立法工作的黄建初则将为包括《预算法修正案(草案)》在内的财税立法提供专业支持。

　　修改《预算法》会直接涉及行政体制改革、人大与政府间的关系、公众与政府的关系、中央和地方的关系，以及财政部门和其他政府部门的关系，涉及各部委权力再分配，修法阻力可想而知。

　　这份十年磨一剑的《预算法修正案(草案)》，基本沿用了现有《预算法》的立法宗旨，即为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控等。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授表示，加强政府宏观调控不应成为《预算法》的立法目的，《预算法》应是一部对政府预算权力的监督法和对社会公众预算知情权、表达权和监督权的保障法，其最终保障的是公民的财产权。他认为，近些年来，政府的财政收入高速增长，三公消费居高不下，同时用于基本民生和社会公平的财政支出依然滞后，一些地方政府的基本财政支出也无法保障，现有预算制度的突出问题在于预算的规范和监督，而不是进一步赋予政府更多的预算权力。

　　全国人大几位有关人士则含蓄表达了对这份《预算法修正案(草案)》的保留态度，他们认为各方面对草案的争论还很多。

　　全口径细化预算

　　预算全口径被视为此次修法的一项重要突破。2010年“两会”期间，时任全国人大预工委主任高强告诉《财经》记者，修订的核心内容之一，就是增强预算编制的完整性。

　　早在准备提交2010年8月全国人大常委会审议的《预算法修正案(草案)》中就规定，政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四方面内容，将全部包含在各级政府预算中。而现行《预算法》只对主要来源为税收的政府公共预算进行了规范，政府的其他收支均不需要经过各级人大的审议和监督。

　　中央党校政策研究室副主任周天勇测算，2010年中国政府实际总收入约15万亿元， 其中已纳入预算收入的财政收入8.3万亿元，未纳入预算收入的其他收入约6万亿元，包括土地出让收入、发行彩票收入、探矿权和采矿权拍卖收入、收费和罚款收入，以及烟草利润等。

　　第十一届人大财经委和预工委曾提出，政府从2011年开始将非税收入纳入预算，从2012年开始提交全国国有资本预算、试编社会保障预算，并从2012年起向全国人大报告地方土地出让收支情况。

　　全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵表示，只有全覆盖的预算才能加强监督。政府性基金预算、国有资本金预算和社会保障预算，都会在2012年，以及《预算法修正案(草案)》审议通过之后，全部纳入到预算的监督范围之内。

　　不过，国务院此次提交草案中并没有明确规定上述收入如何纳入预算，学者们认为，这将削弱预算全覆盖的可操作性和执行力度，也不利于各级人大履行预算监督职能。

　　有关专家建议，此次修订还应明确怎样处理政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的关系。国有资本经营预算的用途不应以提高国企效益为主，应主要用于改善民生和社会保障领域。将政府性基金预算纳入预算收入，也不等于承认各种政府性收费的长期合法性。预算修法应建立以公共预算为主的预算制度，政府除税收以外的其他收入都要逐步减少。

　　除了预算全口径之外，另一项改进是在预算编制方面更加细化。

　　政府预算收支科目依次分为：类、款、项、目。现在的政府预算基本上只编制到类，如文教有多少，农业有多少，即使是细化到了第三级的“项”，以中央政府预算为例，各“项”中仍有很多预算都是数以几百亿元计的固定资产投资。人大在审议政府预算时并不知道这些钱具体用到了什么地方，也就更谈不上有效监督。

　　其结果必然是，让人大的预算审批和监督都流于形式，而政府则可以随意支配手中的资金。又由于中央和地方在财权和事权上的不匹配，地方在资金上相对匮乏，加之以项目型为主的转移支付制度，地方政府要上马一些项目，就需要找中央批项目要钱，于是就产生了被广为诟病的“跑部钱进”。

　　吴晓灵表示，只有细化预算才能最终做到无预算不开支，才能减少“跑部钱进”的腐败和寻租问题。细化预算还能督促各级政府按“五年规划”编制年度计划，滚动发展，减少上项目随意性，从而形成让项目等钱的正常预算方法。

　　为了改善这些问题，本届全国人大已经要求政府在编制2009年预算时将关于民生、社会发展等重点支出落实到“款”；政府要力争在2012年将中央本级预算重点支出编制到“项”；并于2012年初将中央本级75%的基建项目编入部门预算。

　　由于现行《预算法》在客观上造成了预算编制粗糙，往往只有一个框架性的总数，预算款项层层下拨，真正下发到具体使用资金的基层部门时，有时已经到了三季度，这在一定程度上促成了年底突击花钱的问题。

　　本届全国人大要求政府将转移支付和代编预算的安排支出，除少数特殊项目外，均应在当年6月30日前下达完毕。

　　预算全口径之后，财政部门的权力会否更大？有学者建议加重对财政部门的监督力度，并在财政体制上推进改革。

　　但此次提交的草案仅原则性规定，要健全财政管理体制，完善分税制，规范财政转移支付制度，但对最为关键的分税制和财政转移支付的定义、范围、改革具体步骤和操作细节等并未作出明确的规定。又比如地方自主发债权，《预算法修正案(草案)》规定，地方政府发债在经地方人大批准后，还须国务院批准，国务院同时还会对地方发债总额进行控制。这实际上是延续了现行地方政府自行发债试点的政策要点。

　　税收制度改革也是财政体制改革的重要内容，但此次提交的草案对此也仅作了原则性规定。

　　将监督落到实处

　　预算公开是公众参与、监督预算的重要途径，也是约束政府行为的有效手段，并在很大程度上决定了预算制度的成败。但在高强看来，现行《预算法》对预算公开缺乏明确要求。

　　全国人大常委会在预算公开方面做出了一些努力，要求中央和地方政府在预算批准后15日内向社会公开，并逐步向社会公开部门预算。2011年98个中央政府部门向人大提交了预算案，其中90个部门向社会公开了部门预算。

　　此次国务院提交的修正案草案第一条原则就是，增强预算的科学性、完整性和透明度，除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

　　刘剑文肯定了本次预算修法在预算公开方面做出的改进。但他认为，草案中规定了预算中涉及国家秘密的内容不予公开，这就需要对“国家秘密”进行尽可能明确的限定。公共财政不需要保密的就尽量不要保密，不能以国家秘密为由抗衡预算公开。

　　同时，预算公开的内容应尽量细化到预算案的具体款和项，在写法上应让中等文化水平的公众都能读懂预算报告，这样才能起到监督政府财政收支的作用。“这几年政府在财政预算完整性、精细化和透明度方面做了大量工作，但是离公众真正能够彻底看清楚政府的钱从哪里来，每一笔钱都花到哪里去，花的效益怎么样还有很大的差距。”吴晓灵表示，这些都有待于今后进一步的深化改革来完成，也有赖于人大不断地发挥审查和监督功能，促进民主法制的建设。

　　据悉，《预算法修正案(草案)》对严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督作出了规定，但对人大预算审议的时间，预算审议和监督的复议制度，以及人大预算工作部门的机构、职责、人员组成等尚未进一步明确。

　　而按惯例，厚厚一本预算草案通常是在人大开会当天发给人大代表，部分代表连看都看不完，更不要说提出有针对性的审议意见。

　　有关学者建议，应把预算草案在人大开会审议前一段时间(如提前一个月)下发人大代表，以便于人大代表研究或者咨询专业人士意见，从而提高人大审议和监督预算的效果。

　　预算调整也是严肃预算制度的一个重要方面。现实中，政府部门往往会将同一预算大类中的不同科目预算资金随意调剂使用，这不但让预算制度形同虚设，更大的危害则是不能保证本就不多的民生预算资金的专款专用。比如某些地方政府将同属于教育大类的贫困地区校舍修缮预算，挪作建设当地教育部门的楼堂馆所。

　　有学者指出，《预算法修正案(草案)》应规定政府提出预算调整，应经人大审议批准后方可实施，并将人大审议的范围扩大到科目间的预算调整。在实际审议过程中，人大如发现预算草案不合理，可以返还行政机关进行调整。

　　此外，应考虑将预算调整权赋予立法机关，由人大直接调整。未来的重大预决算、政府拨款都应由人大审批，人大机构和人员构成、议事议程也应做出改进。从长期来看，可由人大直接参与，乃至主导预算的编制工作。

　　除了落实人大对预算的监督职责外，法律责任也是决定修改后的《预算法》能否得到切实执行的关键。而现行《预算法》在预算监督和违法行为追究方面缺乏可操作性。

　　有学者建议，要使修改后的《预算法》真正成为有约束力的法律，就必须确定预算相关主体的权利、义务，并对法律责任进行细化，建立可追究责任的问责制度，还要建立预算行政复议等可救济、可诉的法律途径。为此，应加大对预算违法行为的处罚力度，责任人除了承担行政责任，还应根据其违法的性质和程度不同，承担相应的经济赔偿和刑事责任。

　　学者们建议，还应完善预算政治责任的法律规定，《公务员法》规定了引咎辞职或者责令辞职的制度，《预算法修正案(草案)》也应将公务员应当承担的责任法律化。

　　“《预算法》修法标志我国预算法制建设和公共财政管理进入一个新阶段。今后工作的关键是增强法律的尊严和权威，坚持依法理财、科学理财、民主理财，对违反《预算法》行为严格执法追究责任。”高强就未来预算工作的关键对《财经》记者表示。

　　漫长的修订历程

　　谢旭人在向全国人大常委会汇报时指出，随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法有必要修改完善。

　　1994年中国进行了旨在划分中央和地方财权和事权的分税制改革，出台了财政领域的基本法《预算法》，奠定了现行的财政、税收体制。但由于当时各界对预算制度的了解还十分有限，致使《预算法》制定得并不完善，在实施不久就暴露出诸多问题。

　　高强将现行《预算法》问题概括为：对预算编制完整性缺乏明确表述，对规范预算管理执行缺乏严格的约束，对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述，对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定，对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性，以及对预算公开缺乏明确要求等六个方面。

　　全国人大在1997年就提出了修法动议。在经过与行政部门反复协商之后，2004年全国人大正式启动了《预算法》修改的进程，并在2006年完成了由全国人大预算工作委员会牵头起草的《预算法》修改稿，按照全国人大法定的立法计划，该草案将在当年10月提交全国人大常委会审议。

　　据悉，由于这份草案较多借鉴了国外预算制度的先进经验，对政府部门的限制和监督偏重，招致了相关政府部门的诸多质疑。草案最终被束之高阁，审议无从谈起。

　　不过，全国人大没有放弃修改《预算法》的努力。中共十五大报告曾提出“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的任务目标，而《预算法》正是财政领域的支柱性法律。

　　十一届全国人大在2009年重启预算修法进程，成立了由全国人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几个部门联合组成的预算法修正小组，并由彼时新任全国人大预工委主任高强出任起草组组长，时任财政部党组副书记、副部长廖晓军出任副组长。

　　这次修法依旧由全国人大主导，不同之处在于法律草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月这份草案向社会广泛征求意见，进行相应调整。

　　按照全国人大2010年的立法计划，该草案将在当年8月提交全国人大常委会审议，并在10月和12月进行二审和三审后，交由2011年3月的全国人民代表大会表决通过。

　　其后国务院在2010年8月临时提出，《预算法修正案(草案)》要先通过国务院常务会议审议通过，再提交全国人大常委会审议。而在国务院审议前，还要在国务院系统内重新对草案征求意见。由此，《预算法》修法进程再被推迟。

　　2010年12月，时任全国人大预工委主任高强在全国人大的一次内部会议上表示，预工委已将预算法修正事宜转交国务院。但在2011年，全国人大没有公布其当年的立法计划，而“修正案”将提交人大审议的消息虽时有传出，但最终均为虚言。

　　直到2011年11月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了由国务院起草的《预算法修正案(草案)》，并决定将该草案提请全国人大常委会审议。

　　推进公众参与立法

　　预算事关每个公民的切身利益，若相关修正案的草案未公开征求意见就提交全国人大审议，难免会受到部门立法的束缚，造成立法程序上的缺失。

　　全国人大有关官员表示，《预算法修正案(草案)》由行政部门主导起草后，专家学者的参与程度较低。以往的立法经验表明，法律起草部门一般是在起草完成后，再向专家学者征求意见建议。据悉，全国人大预算工作委员会在本次常委会的倒数第二天，即2011年12月30日，邀请了有关学者讨论预算审查等事宜，这被认为是间接地为《预算法修正案(草案)》征求意见。

　　高强表示，全国人大常委会将依惯例，在《预算法修正案(草案)》审议过程中向社会公开征求意见，并会根据征集到的意见对草案加以修改完善。

　　对此，施正文建议，应对征集到的公众意见进行分类统计，并将统计结果和具体的意见理由及时公开。不能只征求意见，不吸收意见。

　　近年来，全国人大在立法公开方面已有显著进步。除向公众公开征求审议法律草案意见之外，人大常委会历次会议的主要议程和内容，都会在全国人大官方网站同步公开，并允许人大常委会选定的十余家主要中央媒体旁听、报道。

　　但《财经》记者注意到，在全国人大的官方网站上，本次人大常委会的专题中没有列出《预算法修正案(草案)》这一重要法案。《财经》记者还了解到，本次人大常委会并没有向由其选定的主要中央媒体开放《预算法修正案(草案)》的分组审议。

　　截至记者截稿，主要中央媒体对《预算法修正案(草案)》的报道，仅限于2011年12月26日本次常委会开幕当天转发的新华社程序性通稿的结尾部分，用寥寥200余字提到了该法。

　　这与同样是本次常委会审议的重要法律案——《刑事诉讼法修正案(草案)》各家媒体的充分报道，形成了鲜明对比。此种保密程度，甚至超过了当年2005年全国人民代表大会审议并通过《反分裂国家法》的过程。

　　有关人士分析，此举可能是出于行政部门的要求，是为了避免社会公众对《预算法修正案(草案)》争议过多。但修订保密如此，与全国人大开门立法的原则似有违背。

　　【作者：《财经》记者 王毕强 】