驻京办改头换面玩潜伏 变身联络处换汤不换药

　　背景

　　本周，有关驻京办撤而未消的新闻备受关注。2010年1月19日，国务院办公厅印发《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，规定在6个月内，撤销县级驻京办及地方政府职能部门驻京办，严禁在京设立新的办事机构。市级驻京办经所在省人民政府审核后可予保留。当年11月9日，625家被撤驻京办名录公布。然而，据多家媒体披露，撤销令发布一年之后，不少被撤地方政府驻京办改头换面，依旧在京“潜伏”。

　　对此，国务院机关事务管理局相关负责人最近表示，对类似“潜伏”现象和问题一定彻查到底。

　　驻京办为何撤而不消？深层原因何在？如何加以治理？

　　记者就此对部分原驻京办相关人员、学者专家和公众进行了采访。

　　变身联络处“换汤不换药”

　　驻京办的产生有其特定历史。新中国成立后各级地方政府纷纷在北京设“驻京办”，期间几经周折。文革中曾一度被集体撤销。改革开放后，国务院恢复各省市自治区办事处，并增设计划单列市、大型国营工矿企业、建设兵团办事处及地市县联络处。20世纪80年代后，驻京办数量猛增，进入繁荣期。

　　有学者对表示，驻京办与秦汉时期地方政府在首都设立的“郡邸”有几分神似。在以中央的权力为主要调配资源的时代，地方若朝中无人，与中央掌握着财金大权的官署拉不上关系，经济上往往会很吃亏，被边缘化。

　　我国各省区设立驻京办最初就源于资源分配高度集中的计划经济时代。其主要功能被形象地描述为“跑部钱进”。即为跑中央各部委拉项目拉投资，通过跑关系为地方建设拉资金。这一功能延续至今。以至一位前南方某市驻京办主任向记者坦言，“你不去拉，别的省市拉到了，吃亏的是自己。”

　　据了解，不少地方“驻京办”还有一项职能，即劝返本地来京信访者，为了维护稳定大局。为此不少地方政府有专项投入。据专家估算，一个“驻京办”每年经费保守按百万元计，撤销之前，所有“驻京办”一年在京耗费在百亿元以上。

　　为了拉关系搞项目甚至人事升迁，一些驻京办请客送礼乃至行贿，个别部委主管资源和项目的负责人也乐得“权力寻租”，导致违法违规等种种腐败丛生，引发中央高层关注。

　　2006年中纪委将“驻京办”列为重点调查整顿对象。2010年1月29日国办发文，勒令县级驻京办及地方政府职能部门驻京办在六个月内一律撤销。然而，上有政策，下有对策，一年后各级地方政府“驻京办”依旧在京活动，有的不过改头换面，变成了联络处或宾馆。

　　调查中不少公众和学者表示，驻京办改成联络处，实质和功能未改变，是“换汤不换药。”也有专家表示，现有环境和利益分配机制不变，驻京办很难彻底取消。

　　管理体制过度集中是主因

　　调查中，记者发现，不少公众对于驻京办撤而未消表示“理解”。一位自认深谙中国国情的姚女士向本报记者展示了这样一条“圈子理论”：现在流行的是圈子文化，没有圈子，没有人脉，做什么事情都很难成。地方政府需要跟中央搞好关系，也无一例外，就是要跟中央主要部门相关负责人搞好关系，成为“圈子里的人”，这样才可能获得更多资源。

　　按照所谓“圈子理论”，凡有关系能拉到中央财政拨款的人，在地方上都被视为“能人”。媒体前一阵曝光的江西省宜黄县委书记就是这样一位能人，其任驻京办要职时，靠着人脉广路子宽，为偏远穷困“老区”拉到了投资，后被当地“重用”。

　　正因“驻京办”有如此神通广大的功能。于是省以下地、县甚至一些国企和职能部门纷纷仿效。各级地方政府驻京办事机构一度膨胀到上千家。他们在地方列入政府编制序列，有级别有预算。驻京办主任一职也往往派骨干精英前往，承担着地方政府“重心工作”，被寄于厚望。

　　从地方政府立场看，发展本地经济是硬道理。不能眼睁睁看着别人“跑部钱进”。所以一些专家不太同意过多责怪地方政府，“驻京办”泛滥实质是现行行政管理体制问题。

　　一位曾在原南方某省驻京办、现在某“驻京联络处”工作的资深人士坦言，现有体制环境不变，各地原驻京办承载的职能就很难改变，无论是跑项目还是接访劝返，任务总要完成，则原来驻京办的职能还会继续。

　　依法阳光行政是解决之道

　　不少学者表示，只有从中央及有关部委层面制定明晰的利益分配方法，才可能铲除基于审批权上的腐败基础。

　　据记者调查了解，欧美一些发达国家也存在着类似我国“驻京办”的团体和机构，不过他们的体制环境和运作机制与我们的“驻京办”有本质不同。以美国为例，他们就存在着政府之外的“院外游说集团”，简称“游说集团”。其中著名的“以色列院外游说集团”，就是由资深犹太人领袖组成，对于美国国内外有关犹太人的政策起着关键性作用和影响。

　　需要强调的是，这些游说集团针对的主要对象不是政府而是国会和议员。而且这一游戏规则中，最根本的禁忌是绝不能涉及金钱，一旦涉及就触犯法律。

　　专家分析，与美国不同的是，我国过度依赖中央调配资源是驻京办格局产生的根源，因此推进改革已成当务之急。

　　袁刚教授建议，当务之急是将政务彻底公开，包括信息、财务、资源分配和人员选拔等全部公开。只有将政府的一切运作置于阳光之下，接受公众和媒体的监督，才可能彻底改良驻京办运作的土壤。

　　与此同时，制定严苛的法律，弥补体制的漏洞，加大违法成本，保障资源分配的科学公平也很重要。

　　一位曾隶属地方某职能部门驻京办主任告诉本报记者，如果从法律和现实环境层面断绝了驻京办涉及的一连串的“生态利益链”，即使跑“部”也无法“钱进”，驻京办资源就会闲置浪费，没有了存在价值，自然就不会再有类似机构产生。本报记者 王瑜