城市扶贫，一个不该被忽略的问题

　　本报记者 韩馨仪

　　编者按 扶贫，是一座必须要翻越的山。而当人们关注农村扶贫标准线提高，并将目光更多地聚焦在农村贫困人口身上时，城市扶贫被再度提及。收入多少才算城市贫民、流动性人口算不算城市贫民、如何完善城市低保制度建设等一系列问题让这个话题沉重起来。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚说：“你不能凭部分的富裕和繁华来判断社会的快乐程度，你必须了解草根阶层的生活。”同样的，在城市化和现代化进程加速的今天，城市里仍存在一个不该被忽视的群体—城市贫民。

　　光鲜城市的黯淡处

　　他们有的没有学历，有的没有技术，有的连住所都没有，他们甚至还不如农民——没有土地，他们的贫困受历史和现实的原因造成，这就是城市贫民的窘状。他们得到的关注也相对黯淡。

　　而这一趋势似乎在加重。日前，由科学出版社出版的《中国居民消费需求变迁及影响因素研究》表示，1985年到2009年以来，城镇居民最高收入组与最低收入组之间的人均年收入差距从1985年的2.9倍扩大到2009年的8.9倍，且还有扩大趋势。

　　“城市贫困往往被光鲜的城市表面所覆盖，容易被忽略。”中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员刘治彦接受记者采访时表示。刘治彦说，一直以来，政府的扶贫开发工作主要是针对农村贫困地区。一讲到贫困人口，人们习惯于将其定位为中西部地区、革命老区、城乡之间的农村人口，其实城市同样存在这样的人群。要真正形成系统的城市扶贫机制，需要一过程，更需要政府的推动。

　　5000万城市贫民

　　“城市贫困是伴随着城镇化进程的推进、产业结构的调整、城乡人口的迁移和贫富差距的不断扩大而产生的。”刘治彦说。

　　区域经济学博士、北京城市学院讲师蒋贵凰也认为，中国城市贫困主要是从中国国有企业改革、产业结构调整、一些资源性城市逐渐枯竭，造成大量失业人群开始的。

　　也就是说，我们的城市，一方面在不断地制造发展的奇迹，一面也在社会经济改革的深化中不断地制造贫困人口。

　　那么，什么样的人算城市贫民？中国社科院城市与区域管理研究室主任宋迎昌对媒体解释说，目前城市贫困人口应该分为三部分人：进城农民工是典型的城市贫困人口，国企改革的下岗职工是第二部分人。离开原岗位之后，他们因为文化程度、年龄等原因很难找到工作。“第三部分是一部分刚毕业的大学生，被普遍称为‘蚁族’，他们的收入不能支撑日常生活。”

　　 城市贫民有多少能够计算吗？“城市贫困人口的标准界定并不容易。”刘治彦说，城市贫困缺乏统一标准，通常采用相对贫困的概念，即城市居民中一定比例的最低收入人口。2010年《中国统计年鉴》显示，中国截至2009年底的城镇人口数为62186万人，另外，从国家统计局、民政部和一些地方政府开展的调研情况看，城市贫困人口比例在7.5%-8.7%之间。以8%的比例采用比例法计算，目前中国城镇贫困人口大约为5000万人，是目前低保标准和受保人数的2倍左右。而且这个数字呈现出不断上升的趋势，刘治彦说，城市贫困人口具体分布显示出明显的区域特征，贫困人口主要集中在中西部落后的欠发达地区、东北部的老工业基地和产业结构明显单一且对资源有着严重依赖的城市。

　　这样的趋势并未因时间流逝而消减。由于物价上涨，又涌现出了大批新的城市贫民。据统计，新的城市贫民出现的原因就是物价上涨使衣、食支出总量明显偏低；住、行等基本生活开支不断增长；医疗、教育支出增加且占比例越来越高，形成了支出型贫困群体。“而目前享受低保待遇主要是以人均收入是否低于低保标准来确定，实际上还有相当数量的低保边缘家庭甚至是中低收入家庭，人均收入超过低保标准，但医疗、教育、住房等硬支出较大，实际生活水平低于低保水平。”刘治彦说。

　　此外刘治彦指出，在现有制度下，这些人其实能够享受一些援助政策，比如就业培训、贫困救助补贴、廉租房等等，然而全国城市间差别很大。没有形成一个长效的、统一的、系统的机制和措施。

　　城市扶贫路漫漫

　　1990年以前，中国的贫困问题主要体现为农村贫困。的确，与乡村中数百万几乎一无所有的穷人相比，城市贫民只是相对贫困。可是面对物价上涨，城市贫困人口更是面临着巨大的生活压力。并且，由于他们生活所在的特殊地域，对整个国家的发展或将起到特别的影响。

　　“城市贫困现象的恶化会产生和加剧社会冲突。”刘治彦说，然而，这只是人们习惯于关注的一个方面。

　　在后国际金融危机时期，消费需求是制约我国经济持续快速发展的最大阻力，而影响消费需求的重要原因就在于收入较低，收入差距过大。收入差距过大不仅影响居民消费能力，造成社会有效需求不足，最直接的会影响经济的长期平稳较快发展。

　　5000万城镇贫困人口，成了横亘在城市发展耀眼成果上的一道醒目伤疤。

　　遗憾的是，包括中国扶贫基金会在内，各大扶贫机构都曾对媒体表示，自己没有城市扶贫的项目。

　　“不论有政府背景的救助组织，还是民间NGO‘非政府组织’，都在不断启动主要针对中西部农村地区个性化的救助项目，城市扶贫更依赖于政府行为。”刘治彦说。“农村贫困是中国社会贫困的主体，对基金会和NGO来说，农村扶贫、地区性扶贫的目标更明确、更典型，更容易集中资源产生效果。”一直为制度设计提供咨询的某业内人士说。

　　地方政府似乎正在有意探索。随着物价上涨压力逐步加大，特别是与老百姓密切相关的主副食品价格上涨较快。上海试图形成支出型贫困群体的发现、监控和预警机制，保障这一部分群众的生活质量。“大城市先行先试将会对城市扶贫起到示范性作用。”刘治彦说，然而，扶贫需要国家制定更多相应的政策措施来保障，必须根据中国自身的经济、社会、政治、结构和文化状况拟定适合城市反贫困战略的综合性减贫政策。

　　在具体的对策上，刘治彦表示，要建立一套城市贫困标准的监测指标体系及贫困线的测算方法。这样能准确掌握失业率和贫困群体的动态，确保贫困标准与城市社会经济发展程度相适应。另外，还要发展城市经济，合理推动城镇化进程，多方面保障和提高就业与再就业水平，建立完善的社会保障体系，扩大低保覆盖面。

　　在刘治彦看来，针对农村扶贫所设计的专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的工作格局对城市扶贫亦具参考价值。如，将扶贫与低保制度有机结合，强化政策措施，坚持政府主导和统筹发展，注重经济发展方式转变和自我发展能力，注重基本公共服务均等化和解决制约发展的突出问题。在国家主导同时引导社会各界参与扶贫开发事业，从不同角度扩大扶贫资源,使其互为支撑，相互呼应，将共同促进贫困地区加快发展，促进贫困人口脱贫致富。