加州雾都洛杉矶减排记：市场激励显效

　　在奥运期间，中国以强制行政措施实施过区域联防联控，但不可持续。怎样才能使其发挥积极的作用？美国的加州模式或有可借鉴之处

　　洛杉矶位于美国西岸加州南部，被称为“天使之城”，但其一氧化碳、臭氧和PM2.5至今仍未能达到联邦《清洁空气法》所要求的国家大气环境质量标准。不过，与50年前相比，其空气质量的进步有目共睹，区域联防联控机制正是加州与空气作战的有力武器。

　　成立联合机构

　　洛杉矶原本风光秀美，常年阳光明媚，气候温和，是著名的宜居城市。但随着石油的发现与开采，洛杉矶开始大力发展飞机制造业、军事工业等现代工业，至上世纪70年代，该市仅汽车拥有量就从30年前的250万辆激增到400多万辆。工业的迅速发展和人口的剧烈增长，使自1943年以来，洛杉矶每年5月至10月期间经常出现连续几日烟雾不散的严重污染现象，且由于其西面临海，三面环山，很少有风，使烟雾不易散去。1979年9月17日，洛杉矶空气中的臭氧含量甚至超过0.35ppm(百万分率)，几乎达到了“危险点”，洛杉矶也因此沦为美国的“烟雾城”。

　　由此可见，加州的大气污染问题由来已久，而且除了洛杉矶城，南加州的莫哈维沙漠及索尔顿湖区等地区的污染问题都很严重。其中，橘子郡、洛杉矶、河畔地区、圣伯纳蒂诺地区占地10743平方英里，拥有1680万人口，是美国第二大污染区，也成为全美空气质量最差的地区。为改善当地空气质量，圣伯纳蒂诺、河畔地区、洛杉矶郡及橘子郡等共同成立跨地域的加州南海岸空气管理局(California’s South Coast Air Quality Management District, SCAQMD)。该机构旨在保护公众健康的同时，不伤及经济和社会发展。

　　SCAQMD负责该区空气污染管制，尤其是固定污染源的空气污染物排放控制。据研究显示，该地区的空气污染25%来自发电厂、炼油厂等固定源，75%来自汽车、船舶、飞机等移动源。SCAQMD的理事会成员有13名，包括4名来自各郡的代表，由各郡监事会选举产生；6名代表该区各城市的市议会成员，由城市评选委员会选出；剩下3人分别由加州州长、州议会议长、州参议院规划委员会指派。

　　理事会于每月第一个周五开会，听取执行长官或新方案提议者的报告、商讨政策规划，或举行听证会，并将最后决策交由执行办公室具体执行。SCAQMD的运营经费73%来自评估费、经营费、排污费、罚款及其他投资，剩余27%来自联邦拨款，及根据《加州清洁空气法案》收取的机动车辆排污费等(详见图表)。

　　SCAQMD的工作也并非一番风顺，前期先尝试过颁布清洁空气标准、评估健康风险、资助科学研究等多种举措，试图整体改善环境，但效果都不明显。于是决定将经济学家提出的一个排污交易理论构想付诸行动，由此“区域清洁空气激励市场”(Regional Clean Air Incentive Market，RECLAIM)项目最终于1993年10月应运而生。

　　市场激励减排

　　RECLAIM是第一个由美国环保总署批准的、也是世界上首个区域空气污染排放交易计划。根据RECLAIM的设计，SCAQMD负责设定辖区内的硫氧化物和氮氧化物总量控制限额，并且核发空气污染物排放许可证，每年向受规制的企业核发一定的排污许可额度；企业获得排污许可额度后，可自主决定是通过自主减排还是购买其他企业的排污许可额度来达到总量控制要求。目前，加州地区已有近400家企业加入到该项目的交易市场，受其规制。

　　“具有空气污染物排放许可证的企业，可采取最具成本效益的策略去完成其减排任务。比如，企业可通过附加控制方法、改进生产工艺，或是购买成本较低的减排额度等措施，帮助减排，这极大地增加了企业减排的灵活性。”美国环保总署的环境工程师肯·伊斯雷尔斯(Ken Israels)说。

　　RECLAIM的优势还在于，其将不同企业的污染控制能力差异纳入制度设计，通过允许企业在符合规范的前提下出售排放许可额度，用金融手段来激励企业自主减排，使企业减排的能力越强，节省的排污限额越多，其获得的经济收益也越高。因此，RECLAIM也能鼓励企业自主研发、采用清洁技术。

　　此外，由于项目实施是通过市场而非强制性的行政举措，在限制大气污染物排放的同时，可避开经济发展和环境保护之间的矛盾，使环保部门避免了政治和社会压力，从而以最低成本保证项目的可持续发展。

　　目前，RECLAIM的氮氧化物市场拥有350多个参与企业，硫氧化物市场也有40多个交易主体，这些企业来自各个行业，包括发电厂、炼油厂等。

　　RECLAIM项目设计之初的目标是，到2003年时，氮氧化物排放量减少75%，硫氧化物排放量减少60%。据美国环保总署评估，到项目实施十年后的2004年，加州地区氮氧化物年度实际排放量从1994年的约2.5万吨降至2004年的约1万吨；硫氧化物实际排放总量则由1994年的约7000吨降至2004年的3500吨。两者距目标皆相差不远。

　　仍存争议

　　RECLAIM包括总量控制机制、初始分配和市场交易规则三个最基本的机制，允许受规制企业选择1989年至1992年间生产能力最高年份的排放总量作为初始减排量，并设置阶段性污染物削减目标。

　　然而，这一排放初始分配标准被指过于宽松。美国环保总署在2003年对RECLAIM的评估报告中就指出，“初始分配额远远高于实际需要，头两年(1994年-1995年)的初始额比实际排放量高40%-60%。”

　　初始分配指标过高的后果是导致其价格偏低，从而削弱了企业提升自主减排能力的动力。因此，一旦需求急剧增加，将因为在短时间内无法增大排放额度供给而使价格猛涨。2000年至2001年期间，加州电力危机导致的硫氧化物价格急剧上涨，便是典型的例子。

　　为避免环境污染，加州自1992年就不再建设新的大型发电厂，而是依赖进口电力满足增长的需求。但到了2000年夏天，天气特别炎热，电力需求增长，而由于天气原因，本地水电站发电量又下降，外州供电(加州20%的电力靠邻近各州供应)能力也减少。电力市场的紧迫需求，直接导致本地发电厂不顾排放限额发电，包括一些老化的排放严重超标的电厂。为解决过高的排放问题，发电厂企图去市场购买排放限额，由此导致排放限额供应紧张，价格暴涨。

　　也有人将加州电力危机引发的价格暴涨，归因于交易过于分散。RECLAIM采取分散交易的模式，交易主体可依据SCAQMD管理的RECLAIM信息平台或是中介机构提供的信息，进行点对点的交易。

　　加州电力危机之后，有提案指出分散交易模式使市场参与者无法全面获得交易信息，从而加剧了排放限额价格波动，并建议设计集中交易市场取而代之。但最终，因为集中交易市场的运营和监管成本过高，该提案被否决。2001年RECLAIM规则修正案对交易机制进行了微调，但仍沿用分散交易模式。

　　美国环保总署也对加州电力危机期间的市场波动进行了评估，他们最终得出的结论是：“我们相信SCAQMD有效地管理了RECLAIM项目，他们也根据变化的形式对项目做出了准确的修正，我们相信他们的经验与教训值得学习。”

　　除了被指责初始配额过高、交易模式过于分散，RECLAIM的效果也遭到质疑。美国环保总署在2003年的报告中指出，由于其过于慷慨的排放上限，RECLAIM减排的效果并没有达到其应该达到的水平，成本也并不比强制减排低太多。

　　而且数据也显示，加州南海岸地区的减排之路仍任重道远。2009年，加州地区臭氧水平超出联邦标准的天数仍多达113天，最高臭氧水平更是联邦标准0.075ppm的两倍之多。

　　不过，尽管遭受上述指责，SCAQMD对RECLAIM项目仍保持乐观态度，因为总体而言，加州南海岸的空气质量有大幅度改善。比如，与20世纪50年代相比，让该地区头疼不已的臭氧水平下降了75%，而与此同时，其人口增长了2倍，车辆增加了3倍。

　　肯·伊斯雷尔斯也认为：“RECLAIM是基于市场的项目，需仔细规划、筹备和管理，市场信息肯定会影响市场主体的决策行为，监管者应对此有足够的理解，并坚定不移地执行该项目，并为其提供持续稳定的政策支持。”

　　作者为科学媒体记者

　　【作者：《财经》特约作者 谭一泓 】