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小金库成白色腐败重点 法律模糊点亟待消除

http://msn.finance.sina.com.cn 2012-02-17 08:30 来源: 法制日报

  私设“小金库”的行为究竟该如何定性是一大难点,因为目前我国法律上对此尚无明文规定

  法律条文的分散在一定程度上削弱了法律对于“小金库”的惩治力度

  要从根本上规范央企或国企的财务状况,还是应该对“一把手”权力进行制约和监督

  国务院国资委近日发布了《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”若干规定》和《关于加强中央企业特殊资金(资产)管理的通知》,要求中央企业要进一步完善内控制度,规范会计核算,强化审计监督。

  据悉,这是国资委首次对央企“小金库”和特殊资金的管理提出规范要求。业内人士普遍认为,长期受到各方质疑的央企“小金库”和“特殊资金”问题将有望得以解决。

  “赶工费”等资金存管理隐患

  据了解,自2010年至2011年,国资委就组织开展了中央企业“小金库”专项治理工作,取得了明显成效。在治理过程中发现,部分中央企业,特别是一些基层子企业,在工程项目“赶工费”、绩效薪酬分配、代扣代缴手续费返还等方面规章制度不健全,存在管理隐患。

  《加强中央企业有关业务管理防治“小金库”若干规定》正是从此而来,其中明确要求,中央企业及其各级子企业在合同金额之外取得的项目业主以“赶工费”等名义支付施工单位的各类奖励、补贴,是施工单位工程收入的组成部分。企业应当加强工程建设项目“赶工费”管理,统一纳入施工单位工程收入核算,不得以个人、其他单位名义单独留存或直接用于发放职工奖励、福利等。

  过去,会议费用花多花少也缺乏确定数字。对此,规定强调,中央企业及其各级子企业应当本着提高效率、勤俭节约的原则,进一步强化各类会议费管理,完善各类会议申请、审批及报销程序,严格控制会议的规模、频次,压缩不必要的会议开支,规范会议报销单据、凭证管理,严禁虚构会议名目预存会议费或挪作他用。

  而所谓特殊资金,是指包括职工互助基金,企业慈善基金会管理的资金,企业工会管理的资金,职工持股会管理的资金,企业代管的社会保险资金、企业年金、住房公积金等企业虽不拥有所有权但承担资金安全管理责任的资金。对这些资金,企业不具有所有权、或未纳入会计报表合并范围,但要承担管理责任,一旦出现损失将影响职工利益。

  记者从国资委的工作人员那里了解到,国资委在对“小金库”的治理中发现,上述资金管理存在隐患,所以发文专门加强管理。因此,《关于加强中央企业特殊资金(资产)管理的通知》要求中央企业要对特殊资金的对外投资情况进行一次全面清查,定期对企业特殊资金开展内部审计或专项检查。

  一家国资委直属中央企业办公室的工作人员告诉记者,无论对于“小金库”还是特殊资金而言,有了明确的规定是一件非常好的事情。

  “总体而言,央企及其下属企业日常工作中涉及的资金金额都会比较大,如果没有明确的规定,很多资金容易处于管理的空白地带,基层子企业尤其如此。”这名工作人员说。

  

  “小金库”成少数人敛财工具

  事实上,不仅仅是央企,包括所有国企在内,“小金库”问题都是一个老生常谈的话题。

  北京市海淀区人民检察院反贪局副局长罗猛告诉记者,“从实践来看,‘小金库’主要有两种形成途径,一种是在平时的工作和业务往来之中自然形成的,比如一笔业务做成之后收受回扣或者手续费之类的;还有一种是某些企业主动或有意识地去建立‘小金库’,比如一笔业务明面上签了30万元的合同,私底下的合同金额可能就只有25万元。”

  “‘小金库’形成之后大体上都差不多,通常都由领导掌握,具有一定的公开性,也会进行一些管理包括记账,但仍属于‘灰色地带’。”罗猛说,正是由于“小金库”的管理不够公开透明,因此很容易出现问题。

  检察院的工作人员对近年来相关案件进行统计和分析后发现,“小金库”成为少数人大肆敛财的惯用伎俩。“部分企业在长期管理和经营过程中,将部分经营收入和预算外资金逐步设为小金库,其性质属于国有资产,名义上主要用于发放职工福利、对外投资、计划外支出等。由于日常保管中的手续不健全,并且只有少数主管人员和经手人员知悉,具有较大的隐蔽性,很难被审计、纪检、司法机关发现,因此,‘小金库’极易诱发贪污、挪用、私分等职务犯罪行为。”

  对于小金库的监督管理难点,罗猛认为,思想认识不到位是一个普遍问题。“一些领导干部认为搞‘小金库’是为了大家,又没有进自己的腰包。普通员工对‘小金库’也比较容易容忍。”

  此外,领导权力过大也是“小金库”难以管理的一大原因。

  “特别是当审计单位和企业有利益关系的时候,就很难监督‘小金库’。国企就像个小社会,是金字塔式的管理模式,而且‘一把手’大部分是由上级委派的,行政级别很高,在企业拥有绝对权力。如果缺乏内部民主,缺乏监督,或者是职工不敢监督,那么不自律的领导搞‘小金库’,贪腐问题就很容易发生。”中央党校教授林喆说。

  海淀检察院的一位检察官认为,有的企业虽然也下功夫制定了许多切实可行的规章制度,但是遇到具体问题时总感到按照制度办事比较麻烦,因此在执行规章制度上随意性较大,甚至随意简化程序,有章不遵、有制不循;有的企业长期违规操作,私设小金库、账外账;有的企业对经营决策权、财产支配权、行政管理权监督不力,特别是对“一把手”几乎没监督,以致形成大权独揽的局面。

  治理“小金库”法律存空白

  据悉,规定共十条,要求中央企业坚持综合治理、纠建并举、注重预防的原则,进一步完善内控制度,规范会计核算,强化审计监督,建立和完善防治“小金库”的长效机制。

  “由于‘小金库’的特殊性质,很多时候都是以批评教育警示为主。”罗猛认为,在治理小金库的过程中应该加强司法部门与行政部门的衔接。“司法部门在实践中发现了‘小金库’的苗头之后,就应该向工商、税务等部门及时报告及时调查,此外,目前,治理‘小金库’还应该加大党纪政纪的惩治力度。”

  记者查阅相关条文法律发现,目前,对于“小金库”的相关法律规定仍然不够明确。

  一名律师向《法制日报》记者举例说,有的小金库资金是来源于以假发票等非法票据骗取资金而设立的,这就违反了现行的税收征管法以及关于发票管理的规定;而虚列支出转出资金设立的“小金库”,则违反了会计法、预算法。因此,法律条文的分散在一定程度上削弱了法律对于“小金库”的惩治力度。

  此外,从以往的案例来看,私设“小金库”的行为被发现后一般被当作违纪来追究。但也有人认为,私设“小金库”明明是一种不折不扣的腐败行为。因此,从法律上究竟该如何定性也是一大难点。

  “不能笼统地说私设‘小金库’是违法行为,因为目前我国法律上对此尚无明文规定。我们只能说它违背了政纪党纪,是群体组织的‘离轨’行为。因此,以违纪来追究私设‘小金库’行为并无不当。虽然从原则意义上讲私设‘小金库’还不能列入腐败之列,但它带有‘白色腐败’性质。”林喆说。

  正因为法律上存在模糊性,因此,对于此次国资委明确定义央企“小金库”,林喆认为积极意义非常显著。

  “‘小金库’的出现都是钻法律规定的空子,千方百计地挪用资金。一旦明确定义了‘钱究竟应该怎么用’,也就等于铲除了小金库的生存土壤。”林喆认为,要从根本上规范央企或国企的财务状况,还是应该对央企或国企的领导尤其是“一把手”权力进行制约和监督。

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  白色腐败是对腐败行为的一种评价,它与灰色腐败和黑色腐败不同。灰色腐败是指对之惩罚虽为上层阶层所拥护,却不受到其他社会成员支持的腐败行为,如赌博现象;黑色腐败是指为社会大多数成员(包括上层人物)所一致谴责的腐败行为,如贪污受贿等。白色腐败则是指无论是社会普通成员,还是上层人士,都不积极支持对之惩罚的腐败行为,如裙带关系。(记者杜晓)

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