养老保险：亟待整理制度“碎片”

　　本报记者 李继学

　　要在政策、制度等方面加快推进养老保险城乡统筹。在政策方面，今年将研究施行新农保、城居保与城镇职工基本养老保险之间的衔接转续政策，主攻点可能是缴费年限的认定和换算

　　“部分中青年农民参保率低，有制度实施初期的‘观望’心态因素，但更主要的是‘选择的困惑’——大多数中青年农民在城市打工或准备到城市打工，是参加职工养老保险还是参加新农保？”

　　在日前举行的中国社会保障30人论坛年会（2012）上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义做上述表示。他说，政府的责任是开拓“互通”的渠道。

　　随着新农保、城居保将在今年实现全覆盖，养老保险的城乡统筹变得日益迫切，制度“碎片”亟待整理。

　　“老有所养”即将全覆盖

　　我国分别从2009年和2011年起开展新型农村社会养老保险（简称新农保）和城镇居民社会养老保险（简称城居保）试点。到2011年年底，这两项制度覆盖面达到60%以上，其中老少边穷地区覆盖面超过85%，在15个省区市实现全覆盖，两项试点参保人数达到3.64亿人,领取养老金人数为1.03亿人。

　　2月22日，国家统计局发布的2011年国民经济和社会发展统计公报显示，2011年年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为2.84亿人。

　　根据国务院的决定，新农保、城居保要在今年基本实现全覆盖。届时，这两项制度与城镇职工养老保险、行政事业单位离退休制度一起，实现养老保障的制度全覆盖，初步实现“老有所养”。

　　在特定的发展阶段，这些制度大都只能是城乡分别设计和实施，统筹和融合度相对较低，制度碎片化等问题存在。

　　广东省东莞市社会保障局副局长李宝珊在论坛上举例说，该市在1984年开始正式实施城镇职工基本养老保险制度，同时将外来务工人员纳入这一制度，享有与本市户籍的企业职工同等的养老保障待遇；在2001年建立起统一的农（居）民基本养老保险制度，实现农村户籍居民和城市户籍居民在养老保障上的无差异。按不同群体建立的这两项养老保险制度，使不断变换就业形式的城乡居民不得不在两项制度之间频繁转换养老保险关系。

　　她说，特别是相当部分的参保人，在接近退休年龄时，都要面临究竟保留哪一项基本养老保险的艰难选择。社会保险经办机构也要花费大量人力、物力处理参保人在两项制度之间频繁转换关系的业务。

　　2011年，我国城镇人口占总人口比重首次超过50%，达到51.3%。胡晓义认为，这一转折点的出现，同时城乡人口的流动已成为常态，表明我国社会保障发展进入到一个新的阶段，要求在更高层面和以更大强度加快推进城乡统筹的步伐。

　　各地初探统筹城乡

　　2007年，浙江省杭州市制定出台了《杭州市基本养老保障办法》，把涉及不同人群的各项养老保障制度整合到一个制度框架内。

　　杭州市副市长何关新在论坛上介绍说，2010年，该市建立城乡居民养老保障制度，同时把国家建立的老农保、杭州市之前建立的城镇老年居民生活保障、农村居民养老保险制度逐步整合归并。

　　四川省成都市人力资源社会保障局副局长张小江介绍说，2010年，该市将新农保和城镇老年居民养老保障制度有机整合，实施城乡居民一体化养老保险制度，实现了缴费基数、缴费费率、待遇标准三统一。2011年，全面实施城乡老年低保对象免费参保按月领取基础养老金政策，使全市5.37万60周岁及以上城乡低保对象平等享有了基本养老待遇，消除了附着在户籍上的城乡老年低保对象社保差异；同时实施农民工与城镇职工一体化社会保险制度，政府统筹调剂8.7亿元补足农民工个人账户和省级统筹基金，农民工综合社会保险并轨接续城镇职工五项社会保险，实现了百万农民工与城镇职工社保一体化。

　　东莞则走得更远，2010年将原有的城乡居民和城镇职工两项基本养老保险制度合二为一，用统一的社会养老保险制度覆盖了城镇职工、城镇居民、农村居民以及外来务工人员等不同群体。

　　据李宝珊介绍，东莞的改革经验可以概括为以下特点：一是分类办理。对农（居）民基本养老保险制度中从未缴费的老年农（居）民,改由政府筹集资金发放“老年津贴”，所需资金设置独立账户管理，按以支定收方式，列入年度财政预算安排，由市财政、镇（街）财政和村（社区）集体经济按比例筹集。对农（居）民基本养老保险制度中有参保缴费年限但缴费不足15年的退休人员，按相关规定及标准补足15年后，与缴费已满15年的退休人员统一转入社会养老保险制度。正在农（居）民基本养老保险制度中参保缴费的人员也直接转入社会养老保险制度。

　　二是完全依照城镇职工基本养老保险的制度框架建立。2001年启动的东莞农（居）民基本养老保险制度，原本就是参照城镇职工基本养老保险制度的设计原则和框架进行设置。2010年统一的社会养老保险制度不论是整体制度框架，还是在缴费费率设定、缴费基数设定、基金管理使用、个人账户构成、养老保险待遇计发标准等方面，都同城镇职工基本养老保险制度保持一致。

　　城乡统筹步伐将加快

　　胡晓义认为，要在政策、制度等方面加快推进养老保险城乡统筹。在政策方面，今年将研究施行新农保、城居保与城镇职工基本养老保险之间的衔接转续政策，主攻点可能是缴费年限的认定和换算。在制度方面，着力推进新农保、城居保合并实施，这在法律上已无障碍，中央财政对两项制度给予同额补助实际上预留了制度接口。

　　全国人大常委、农村与农业委员会副主任、民盟中央专职副主席索丽生在论坛上说，民盟中央去年提出“关于加快构建完整的中国特色社保体系的建议”和“关于推进我国基本公共服务体系全面建设的建议”，其中一个要点是优化养老保险、医疗保险、社会救助与老年服务四大基本保障制度，促使其从长期试验性状态走向定型、稳定发展新阶段。

　　他说，建议提出，养老保险制度从目前多元分割、交叉与缺漏并存格局向公职人员、职工、农民三大群体基本养老保险和居民老年津贴等有序组合的“三险一贴”体系发展，实现全覆盖。推进职工基本养老保险全国统筹，降低总缴费率，做实个人账户；推进机关事业单位养老保险改革；农民基本养老保险的政府补贴重点，从基础养老金转向参保缴费。