乌坎自治：选举显示了中国改革的现实

　　在长期研究农村基层选举和土地问题的学者眼中，选举在解决农村土地问题上能起多大作用，尚存在相当大的分岐。乌坎选举的意义不在于选举，而在于它再一次显示了中国改革的现实：改革必须既有基层的动力，又有高层的支持

　　在广东省汕尾陆丰市乌坎村，村委会大楼曾是一个威严而神秘的存在。

　　这幢外貌普通的三层小楼，位于村中主干道边。平日大门虽然敞开，却极少有村民敢进去。如要办理生育证明、宅地审批等手续，只能去村干部家里。按照当地村民的说法，“有求于人，总不能空着手上门。”

　　在很长一段时间内，乌坎人对此不以为忤。由于长期缺乏知情权，即使对于村里的集体土地被村委会私下卖出，他们也并未表现出多大的不满。除却前任村支书薛昌个人的光环，村委会的权力还依靠其组织的“治安队”来维系。

　　但以威权为基础的秩序未能持续，只因为一点小小的火星，村民们压抑已久的不满几乎一夜之间被点燃。随着2011年9月22日村委会被村民占领，乌坎开始步入自治时代。

　　如今两盆寓意喜庆的金桔摆放在村委会大楼门前，这里成了乌坎村选委会的办公地，村民们正忙于选举新一届村委会。村选委会成员、村民、镇干部以及国内外媒体，于其中往来穿梭，一片忙碌景象。2012年2月11日，乌坎完成了村民代表的选举。如果不出意外，村委会的选举将在3月初举行。

　　深受原村委会绝对权力之害的乌坎人，正付诸努力，试图设计一套相互制衡的权力结构。不过，在过渡期间实际主持大局的村选委会很快发现，较之组织集体上访，组织一次选举要复杂得多，所需的智慧、勇气与韧劲超过他们的想象。

　　夹在村民与地方政府之间的村选委会，一方面要与政府沟通选举规则，另一方面也要面对村内发生的微妙变化——各宗族凝聚力的消减、上届村委的不合作、部分村民对选委会所作妥协的不满以及对选举能否解决问题的怀疑。这都考验着这场仍在进行中的选举。

　　事实上，在长期研究农村基层选举和土地问题的学者眼中，选举在解决农村土地问题上能起多大作用，尚存在相当大的分歧。不过，“乌坎事件”由群体性事件转变为民主选举，村民与政府由冲突转向对话这一过程，则受到普遍激赏。卡特中心中国项目主任刘亚伟就认为，乌坎村选举对于基层民主的意义在于，它显示了中国的改革必须既有基层的动力，又有高层的支持。

　　选举只是第一步，新的村委会经选举成立后，如何解决土地问题才是乌坎自治的最难命题。

　　接管村委会

　　上届村委会的崩塌，始于2011年9月21日。

　　此前几天，部分乌坎村民在村里张贴通知，指出村里的一大块地被村干部私下卖给碧桂园(02007.HK)用于房产项目。碧桂园已进驻，即将动工，但村民对此却一无所知。通知号召村民于9月21日前往陆丰市政府集体上访，核实此事。

　　导火索背后，是两年以来，村民们多次就村干部涉嫌土地贪腐向上级政府举报，却始终未见查处。

　　9月21日上午，逾3000名村民步行至8公里外的市政府上访。在得到市委副书记否定的答复后，上访的村民转而回到村委会讨要说法。时任村主任陈舜意称，该地块确实没卖。之后，村民们离开村委会，砸毁了与村两委存在利益关系的港商在乌坎所建的一些工厂。

　　次日，数百特警进入乌坎，与村民发生流血冲突。此后，村民们对村委会的不满，逐渐演变成与基层政府的矛盾。冲突之后，村委会被村民所占领。

　　在村委会陷入瘫痪后，村民按照陆丰市政府要求，成立临时理事会代表村民与政府沟通。这个并无正式权力的临时机构，承担起非常状态下的自治职能。在临时理事会治下，村民凝聚在一起以集体上访、接受媒体采访等方式，向政府表达诉求。

　　随后，五名村民“领头人”被捕，其中村民领袖之一薛锦波意外死亡。警察与村民随即在村口互设关卡与路障，对峙双方均高度紧张。高峰时，近百家在村内的境外媒体不断地发布关于此事的信息和报道，微博(http://weibo.com)上网民亦直播村中境况，事件引发举世关注。

　　三个月后，2011年12月20日，事情迎来转机。是日上午，广东省专门为此事成立的省工作组在陆丰市政府召开干部群众大会，省工作组组长、广东省委副书记朱明国在会上发言传递“理解和原谅”的信息，指出“群众的主要诉求是合理的”，“村民出现一些不理性行为可以理解”。

　　朱明国讲话后事态迅速平息，警方撤掉关卡，村民则撤去自卫性的路障。村民们原定于12月21日的集体性上访，也予以取消。应村民要求，广东省工作组进驻乌坎调查。

　　12月30日，广东省工作组乌坎村干部违法违纪问题专项小组组长、广东省监察厅副厅长曾庆荣公开通报称，经过十天调查，已查实陆丰市农村信用合作联社营销中心有关人员，以及陆丰市国土局东海镇国土所个别人员在办理乌坎村有关土地转让过程中收受贿赂。此外，也查实薛昌、陈舜意等人侵占乌坎村集体资产，原村“两委”部分人员在出让土地过程中也有收受好处费等问题。同时，村财务问题专项小组查出乌坎村财务管理存在公款私存、多头开户、土地出让收入村民直接得益少等问题。

　　村集体土地问题专项小组则初步查实，与原村“两委”有利益关系的港商，存在少批多用村集体土地、拖欠征地补偿款的现象。乌坎村涉及征收土地、出卖土地的重大事项，未按规定召开村民代表大会或村民大会决策，也未进行村务公开。

　　按以上通报，乌坎土地贪腐案牵涉乌坎村委、市国土部门以及市农村信用合作联社等。

　　筹备机构

　　早在2009年，上届村委会的“违法选举”就与“非法卖地”“财务问题”一起，成为村民向上级政府举报的三大问题之一。2011年12月28日，省工作组认定上届村委选举无效，为乌坎进入自治从法律意义上扫清了障碍。

　　在官民冲突最紧张的阶段，临时理事会会长杨色茂以及德高望重的老村干部林祖恋，成为自发形成的民意代表，尤以后者为精神领袖。他们也依靠自身的影响力，将情绪激愤的村民导向理性的道路。

　　在此权力真空期，选举新一届村委会成了当务之急。据《村民委员会组织法》规定，村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。

　　但选委会的产生需要一个筹备机构。对它的性质、人员构成与产生方式，村民与政府都有自己的考虑。

　　在省工作组看来，乌坎事件的原因之一，是基层党组织的建设出了问题。因此，应首先选举成立村党总支，临时代替村委会主持工作。然后，在村党总支领导下，选举选委会。

　　早在乌坎情势最为紧张的阶段，村民们就在村里的主干道挂出“拥护共产党，拥护党中央”的标语，对于这个原则他们并无异议。但具体到上述提议，以林祖恋与杨色茂为代表的村民们担忧的是，基层党组织存在的问题——在这个1.3万人的村庄，全村100多名党员中半数与前任村支书薛昌相熟；另据省工作组通报，原村党总支部分成员在土地批租等方面曾收受好处费，若以村党总支为主导，选举存在失败的可能性。

　　最后，省工作组的提议获得施行。2012年1月15日，乌坎村新的党总支成立，林祖恋当选村党总支书记。村委会重新选举筹备工作小组于同日成立，协助前者筹备选举事宜。

　　筹备小组成立初期，由于对业务不熟，与省工作组、地市镇三级政府多次开会协商。

　　而村民方面，亦有其“智囊”。北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心主任熊伟在乌坎事件后自发赶至，就选举细节向村民提供咨询。该NGO成立于2005年，旨在于一线为农村基层自治提供法律指导，并将积累的经验撰写成建议稿，为相关法律的修订提供意见。

　　考虑到筹备小组和后成立的村选委会对相关法律并不熟悉，40年来从未真正选举，也造成他们缺乏相应经验。因此，实际的选举指导仍由政府主导。这个流程往往是，政府方面拿出每一步选举方案的建议稿，由选委会讨论、调整后形成定稿执行。

　　由于《村民委员会组织法》与《广东省村民委员会选举办法》关于选举的规定仍略显粗疏，因此，乌坎村民进行了不少自发性的探索。对于村民与政府而言，围绕制定规则，双方各有妥协。不过，杨色茂认为，“总体上，他们还是倾向于把我们限定在现有框架内。”

　　选举设计

　　按照政府建议，此次乌坎选举的顺序大致为：村选委会推选完毕后，再由选委会组织，推选村民代表和选举村民小组长，最后再选举村委会。

　　筹备小组组长为林祖恋，副组长为东海镇副镇长欧阳柳与乌坎村党总支两名副书记，正式成员共24人，包括党员、老师、回家过年的大学生、镇工作人员。此外，大量村里的年轻人陆续加入充当志愿者，队伍扩充到七八十人，这还不包括村里负责贴海报的小志愿者。

　　东海镇政府为这次选举提供了一些经费支持，还为村民配备了二三十名工作人员，承担一些事务性的工作，比如写文稿、录入文件之类。

　　筹备小组第一个工作是登记选民，确定有资格投票和参选的村民。这需要上届村委会的会计提供名单，但七个村民小组的会计仅有两名提交，其余五人表示“弄丢了”。

　　筹备小组只好凭派出所村里的户籍档案造册，但这也是数年前的档案，信息严重失真，存在部分年满18周岁的村民未被录入、最近去世的人还在籍、新登记的户口还没录入、“人户分离”(即人已经搬走、户口还在)等问题。

　　据此公布的选民名单第一榜共8222人，质量并不尽如人意，存在大量重合现象，不断有人前来更新和补遗。筹备小组只好发动志愿者，挨家挨户上门登记。第二榜人数下降至7600多。

　　按《村民委员会组织法》，村选委会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生，但并未规定具体的推选方式。政府的意见是，由党总支和筹备小组提名产生候选人，其中要有一定的党员数量(四五名)，其余人员则在各村民小组和宗族之间平衡。

　　村民方面则坚持“海选”方式。在熊伟的建议下，村民设计出一种“自荐与他荐”的方式：有意参选选委会的人，先签署协议表达参选意愿，同时声明放弃参加村委会选举，而后征集100位选民(后改为50位)的签名。由此进入候选名单后，在村民大会上正式接受投票，票数最高的11人成为村选委会委员。此规则并不排斥村民选举非候选人名单内的人。

　　这一设计要求选委会候选人放弃参选村委会，避免规则制定者参与游戏。对于这个设计，政府表示接受。

　　在选举选委会之前，村选委会曾经想开一次全村范围的选举动员会议，省工作组表示不赞同，他们提出，开会太扰民，可以代之以贴海报和广播的方式。

　　制衡制度

　　2月1日，乌坎以全村一人一票的方式，选举出11名选委会委员。政府原提议在村中设立七个分会场，但村民们担心这会导致监管不便，出现舞弊。经争取，七个村民小组的投票点被统一设立在乌坎学校的大操场上。

　　选举前，村里的各个宗族都在开会，宗族拉票现象激烈。七个村民小组之一的新一村由于新移民较多，在投票时存有顾忌。在熊伟的建议下，该村投票区内设立了秘密投票箱。

　　这是乌坎人40年来第一次自主选举。不过意外还是发生了——杨色茂当选选委会主任。虽然并未报名参选，但不少村民仍把选票投给了他。由于票数排在第12位，但因一位当选者退出，他被递补进入11人委员名单，随后在11人的第二轮投票中当选选委会主任。

　　今年46岁的杨色茂，只有初中文化，曾外出经商。不久前回家重操打渔旧业，有一个孩子在上大学。由于年富力强、处事稳重，他也是村委会主任的热门候选人。但按规定，他当选选委会主任后无法参选村委会。

　　不过，杨色茂仍可以参选村民代表，并且参选村民会议召集人。村民会议召集人，相当于村委会的“反对派”，这是一个探索性的制度设计，源自村选委会对于上届村委会权力过大的担忧。

　　《村民委员会组织法》规定，有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。同时规定，村民会议和村民代表会议由村委会召集。村民们认为，其中存在一个逻辑漏洞：村民代表会议的一个重要职能是监督村委会，涉及到土地等重要问题，村民代表要求召开村民代表会议，村民要求召开村民会议，村委会不召集怎么办？对于这种情况，《村民委员会组织法》并无规定。

　　在熊伟的建议下，村选委会考虑设立村民会议召集人，以全体村民一人一票的方式产生。2月7日，村选委会开会决定，于四天后的村民会议上，在推选村民代表和选举村小组长之外增加一个表决项目，即由全村表决是否设立召集人制度。

　　杨色茂对《财经》记者说：“都说村委会重要，但其实是村民代表大会更重要，村委会只是执行机构，决策和监督的权力应该在村民代表大会。”

　　按他个人的设想，甚至希望在村民代表大会中产生一正两副三名议长，以及一名秘书长，由其领导村务监督机构。“现有制度下的村务监督机构太无力了，名义上可以监督村委会，但你要去查账，对方不配合，你一点办法也没有。”他说。

　　妥协与分歧

　　2月11日，乌坎村再次在乌坎学校召开村民会议，推选村民代表和村民小组长。有了2月1日的经验，这次选举出现新的改进。比如，为节省劳力，选民登记由单纯的工作人员挨家挨户上门登记，改为上门登记与固定登记相结合。新一村首创的秘密投票箱制度，也被推广至其他六个村民小组。

　　这次选举顺利选出109名村民代表。但在村民小组长选举中，因为七个村民小组中各自得票最高者的得票数均未过半，而导致流产。

　　遗憾在于，事先通过要于当日表决的召集人制度，因政府反对未能如期表决。政府方面的理由是，当天已经有两项投票，从操作的角度，不适合再加进召集人制度的表决。

　　2月12日，新当选的村民代表在省工作组所在的南海庄园宾馆开会。一些当选的村民代表已开始对频繁的投票和漫长的选举出现不耐烦的情绪：“选举搞得再民主，能保证把我们的土地要回来吗？”

　　不过，村民代表选出后，乌坎村解决了除土地之外的另一个敏感问题：原“领头人”之一薛锦波的下葬。作为村临时理事会副会长，薛锦波在乌坎村与政府关系最紧张之时被捕并关押于陆丰市看守所。

　　在被捕后的第三天上午，他被从监仓抬出送医，最终不治。政府方面援引接诊医生的说法称，其系心源性猝死，排除外力打击致死；但看过死者遗体的家属称，薛遗体有明显伤痕，且生前并无心脏病史。这引发了村民关于死因的怀疑，并提出彻查的诉求。由于担心激化矛盾，政府方面一直未将死者遗体交还家属。

　　2月16日，在家属与政府签订协议后，薛锦波的遗体才得以下葬。协议书中明确给予薛锦波妻子抚养费、子女助学费、善后殡葬费等共计90万元；但仍未说明薛锦波是心脏病抑或其他原因致死。在林祖恋的坚持下，协议书还写明了“村民诉求合法无罪”。

　　下葬仪式中，只有100位左右的亲友被允许赴殡仪馆与遗体告别，而未能按照当地习俗，将遗体送回家乡。

　　由于村民们最为关注的死因定论与追责问题在协议书中未有体现，对于这样的妥协，很多村民表示不理解，临时代表理事会的部分成员也感到疑惑。

　　选举村委会的日子，原本定在3月3日。但是，为避免村委会选举再次出现票数不过半、选举失败的结果，选委会曾考虑是否在当天进行一次预选。就预选方案一事，村民代表大会与选委会之间出现分歧，村民代表开会表决同意，但选委会予以否决。

　　“按照程序，预选方案应该先征得选委会同意，再进行村民代表表决，现在却反过来了，有些代表半路杀出来提出预选。”杨色茂表示，对于选委会与村民代表的分歧，“没有办法，只能去劝说”。

　　而2月11日选举未果的村民小组长，则要待村委会选出之后，再由村委会组织重选。形式上，或由村代表来投票选出村小组长，或由全体村民投票选出。

　　土地的未来

　　某种意义上，乌坎此次选举，只是解决土地问题的前奏。

　　广东省委副书记朱明国曾透露，乌坎村有9000亩土地，卖掉6700多亩，还剩2000余亩。村民们对于这一数据并不认可，杨色茂据其保存的乌坎村1982年地图称，乌坎原有土地3万多亩。选委会副主任洪天彬对《财经》记者称，这个差额，部分是因为近30年里，乌坎的土地被周边的村庄占据，在土地上建房或将其卖掉的缘故。

　　早在选举初期，杨色茂曾就村里的土地现状，向浙江之星律师事务所律师袁裕来进行法律咨询。袁裕来分析认为，乌坎的土地问题，在法律层面来看并不复杂。村民可以先在地图上将村内存在疑虑的地块标出，逐块向国土部门申请政府信息公开，弄清楚哪些土地依然是集体土地，只要仍然是集体土地，就依然是属于乌坎村；如果被非法占用了，要求国土资源局查处，并责令退还给乌坎村。

　　至于被批准为国有土地的地块，则可继续追问批准是否合法，手续是否齐备。若批准不合法，则视情况申请行政复议、提起行政诉讼，或者要求国土资源局依法查处。如果是合法审批，则应追问征地补偿费有没有发放到位。

　　现行《土地管理法》于1998年8月29日公布，1999年1月1日起施行。其中规定，集体土地批准征收为国有，必须经过省级政府或者国务院批准。这意味着，1999年以后，凡是省级以下政府审批的国有地块均属非法。

　　像国内很多村庄一样，乌坎的国有用地存在突击审批的现象，很多土地是在《土地管理法》从公布到正式施行之间的三个月内审批。对此，袁裕来表示，中央对此早有规定，据1997年4月15日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》与1998年3月29日颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》，非农业建设项目占用耕地已被冻结。在此期间内的审批依然无效。

　　而关于村界的权属争议，则需要靠土地确权来解决。

　　袁裕来向《财经》记者坦承，考虑到乌坎每一块地的情况不尽相同，走的程序也不一样，可以想见这个工作量会十分巨大。一位长时间观察乌坎的人士也认为，乌坎土地的审批并非乡镇一级可完成，这亦加大了日后的纠错难度。

　　目前，无论村民还是当地政府，注意力多放在选举上，土地问题暂未进入双方的沟通范围。但即便是在村委会选出以后，村民仍需等待省工作组关于乌坎土地的调查结论。“但愿省工作组能满足村民的合法诉求。”袁裕来表示。

　　【作者：《财经》记者 张鹭 实习生 梁君艳 】