比排名更重要的是内涵

　　——深度解析地方公共财政建设“考评卷”《中国公共财政建设报告2011（地方版）》

　　□ 本报记者 姚长辉

　　作为主导中国财税体制改革进程的重要线索，公共财政建设正在由理论层面的探讨日益深入地转变为财税改革的实践操作。中国已经步入全面和全力建设公共财政的时代。

　　然而，从总体上看，在当前中国公共财政建设的进程中，始终面临两个方面的“瓶颈”制约：一是作为一种全新的制度安排，我们还不能完整而系统地描述正在着力建设的公共财政制度究竟是什么样子。二是作为一场深刻的制度变革，我们还不能适时而动态地刻画公共财政建设目前到了什么地步。

　　3月8日，中国社会科学院财经战略研究院在京发布了历时8年研究而完成的国内首部《中国公共财政建设报告2011（地方版）》，对上述两个问题作出了解答。

　　综合指数排名前3位：吉鲁鄂

　　“2011报告年度，在纳入此次考评范围的12个省区中，其综合指数排名位列前3的分别为：吉林，69.15分；山东，66.90分；湖北，66.52分。”中国社会科学院财经战略研究院副研究员、《中国公共财政建设报告2011（地方版）》课题组副组长张斌在3月8日举行的成果发布会上公开了备受地方关注的排名情况。

　　据张斌介绍，中国地方公共财政建设指标体系由综合指数、三大分项指数、七大因素指数和40个具体评价指标构成。三大分项指数是基础环境、制度框架和运行绩效。七大因素指数分别是政府干预度、收支集中度、财政法制化、财政民主化、财政均等化、可持续性和绩效改善度。在40个具体评价指标中，有20个指标为客观指标，原始数据分别来自《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国环境统计年鉴》等公开发布的统计资料。有20个指标为主观评价指标，数据来自纳入评价范围的12个省区36个城市居民和企业的8000多份调查问卷。调查问卷部分由专业市场调查机构负责进行。

　　根据张斌发布的内容，除了综合指数排名，其他较引人关注的分项指数排名有：基础环境分项指数排名位列前3的分别是吉林、山东和广东；制度框架分项指数排名位列前3的分别是河北、四川、吉林；运行绩效分项指数排名位列前3的分别是河北、吉林和宁夏回族自治区。

　　在基础环境分项指数中，政府干预度因素指数排名位列前3的分别是山东、吉林和广东；收支集中度因素指数排名位列前3的分别是吉林、安徽和山东。

　　在制度框架分项指数中，财政法治化因素指数排名位列前3的分别是河北、吉林和四川；财政民主化因素指数排名位列前3的分别是宁夏回族自治区、河北和四川。

　　在运行绩效分项指数中，财政均等化因素指数排名位列前3的分别是河北、吉林和福建；可持续性因素指数排名位列前3的分别是陕西、山东和吉林；绩效改善度因素指数排名位列前3的分别是河北、宁夏回族自治区和四川。

　　“需要解释的是，在排名时，我们选择这12个省区的主要依据一个是地域，一个是GDP总量。”张斌说。

　　据《中国公共财政建设报告2011（地方版）》课题组另一位副组长王宁介绍，由于我国公共财政建设起步较晚，现有数据尚不支持有关建模工作。所以，课题组在整个工作过程中，除了要强调选择指标具有相关性、完整性、重要性、独立性、精确性和客观性之外，还重点强调了四个原则：一是指标应具有明确的经济含义，能够比较全面地反映出对应因素的主要方面。二是指标应能敏感地反映财政公共化状况的变化。三是指标涉及的数据是有确切出处的直接数据。四是指标涉及的数据能及时、方便、持续地获取。

　　 “这些量化材料是第一份，非常值得肯定”

　　财政部财政科学研究所所长贾康参加了3月8日举行的成果发布会。他告诉记者，以指标体系和地方抽样这两个方面的互动，形成对位于东部、中部、西部不同行政辖区公共财政建设量化的判断，这在以前还从来没有见到过，“这样一些量化材料肯定有推敲之处，但是毕竟这是第一份，非常值得肯定。”贾康说。

　　记者在会上还听取了国务院发展研究中心副主任卢中原对《中国公共财政建设报告2011（地方版）》的评价。他说，过去讲公共财政，人们经常拿中国政府基本公共服务的一些重要财政指标，比如教育、文化、社会保障等等的支出比重来判断政府公共职能或者向公共财政转换的进程，比较直观，也比较容易理解。但在这个过程中有时会发现某一段时间我们不仅没有进步，反而倒退。这次财经战略研究院发布的报告设计了很多指标，有七大类，都经过慎重的研究和筛选，包括财政的法制化、财政的民主化、政府的干预度等等，这对于财政专业人士来讲具有更好的指导性，能使我们对公共财政的认识由比较粗浅的层面向更加具体、深入的层面推进。

　　“在指标的设计上，财经战略研究院非常注意理论根据是不是符合中国国情，尽量在国际上有横向的比较，我个人认为这符合中国经济改革和经济转型时期的一些特征和趋势。” 卢中原说。

　　据记者了解，从2004年开始，中国社科院财贸所（财经战略研究院前身）便在中国社会科学院重大课题和国家社科基金项目的支持下，开始了中国公共财政指标体系的研究，并在研究形成初步成果之后进行跟踪考评，再根据跟踪考评的数据和结果，每年都完成一本中国公共财政建设报告。但是，一方面是公共财政建设是一个需要逐步充实和不断完善的过程，另一方面，又考虑到公共财政建设本身又是一项极其复杂和具有特殊性的工作，也需要更长时间的跟踪和总结，所以，在过去的几年当中，他们一直没有急于把这样一项成果拿出来发布，而是通过内部送审广泛征求意见，并随时检验修正的过程，使它逐步得以修正和完善。

　　“今天的成果只是一个靶子”

　　历时8年运用综合评价技术对中国公共财政建设的进展状况进行定量描述与评价，其目的是建立能够标识公共财政建设前行方向的“路线图” 和刻画公共财政建设既有进程的“考评卷”。那么，为什么要将这样一份“考评卷”在此时此刻亮出得分，其中有无特殊背景与意义？记者带着这个问题采访了中国社会科学院财经战略研究院院长、《中国公共财政建设报告2011（地方版）》课题组组长高培勇。

　　“每年一度的‘两会’正在进行中，从‘两会’上一再传出有关改革的呼声，党的十八大在年内就要召开，并且，我们也相信在十八大之后，一场关系中国未来前途命运的新一轮重大改革即将展开。在几乎所有人想能想到并且提上议事日程上的改革项目中，财税改革从来都是位居榜首的。而在财税改革当中，公共财政建设也从来都是一个主要线索。所以，在这样一个非常特殊的背景下，我们认为该是把中国公共财政建设报告予以出版并对社会发布的时候了。” 高培勇说。

　　高培勇也特别强调，应正确解读中国公共财政建设报告内容：

　　第一，这本报告仅是课题组完成的一项学术研究成果。其目标始终锁定于如何推进中国的公共财政建设。它的最重要意义在于，以学术研究的立场，通过指标体系的形式探索中国公共财政建设的道路。除此之外，并不适于做其他方面的解释。

　　第二， 这本报告所得出的排名结果固然重要，也易引人关注，但更重要的，还是排名背后的指标体系的设计以及每个层级指标或每个指标所具有的深刻经济和社会内涵。继续不断地完善指标体系，并通过指标体系地不断完善推进中国公共财政建设进程，这才是我们最值得关注的内容。

　　第三，这本报告以及作为其主要内容的指标体系，尽管已经经过数年论证，但仍待进一步健全。特别是限于经费，在考评范围、问卷数量、具体考评点确定等方面仍存有诸多的不完善之处。故而，排名的结果并不完全代表相关省份的财税改革与建设实际状况。

　　高培勇最后说： “今天的成果只是一个靶子，这个靶子的作用就是引起各个方面对中国公共财政建设重要性的关注。”