少数民族贫困地区乡镇如何走出财政困境

　　——关于缓解内蒙古自治区农业大县松山区乡镇财政困难的调查报告

　　■ 王慧东

　　乡镇财政是最基层的一级财政，“上面千条线，下面一根针”，“三农”的终端显示事无巨细都要落实到乡镇。乡镇财政的正常运转，关系到农村基层政权建设，关系到党和国家的方针、政策在农村贯彻落实，关系到减轻农民负担、维护农村社会稳定，探讨和解决乡镇财政困难十分重要和紧迫。

　　困难和问题

　　内蒙古自治区赤峰市松山区位于赤峰市南部，属于典型的农业大县，是国家重点扶持的商品粮、商品猪生产大县。但由于经济结构较为单一，大部分乡镇经济增长速度缓慢，制约了区域经济协调发展，松山区也成了内蒙古自治区重点扶持的贫困县。

　　一是财源建设缓慢，收入增长难。由于乡镇政府面临政策支持不够，科技扶植不到位，资金投入不足等诸多问题，目前该区乡镇财政基本上属于“吃饭财政”，无力投入财源建设，财政收入增长乏力。

　　二是受财政体制制约，正常运转难。2006年取消农业税后，松山区乡镇便失去了稳定的收入来源，仅有的几家矿山企业，税收种类大部分属于上级分成税种。乡镇组织的财政收入，经过逐级分成，返还乡镇财力所剩无几。

　　三是可用财力不足，公共服务难。随着农村综合配套改革的不断深入，农民对社会事业发展要求与乡镇财政收入短缺形成的矛盾越来越凸显出来，农村公益事业建设、社会保障、医疗卫生等支出压力很大，乡镇财政在保工资、保运转的前提下，根本无力提供农村公共服务和公共产品。

　　四是财政负债重，消除赤字减债难。松山区的乡镇财政赤字负债额大、面广、偿还难。目前这个区乡镇预算执行结果显示，虽然赤字乡镇只有1个，其他乡镇可实现收支平衡，但隐性赤字存在空间仍然很大。高负债运行已严重影响乡镇财政预算的执行和乡镇政府职能的发挥，成为影响社会安定的隐患。

　　成因分析

　　首先，现行财政体制不够完善，乡镇当家理财的积极性不高。该区2009年以前曾两次调整财政体制，随着经济社会发展的变化，一些弊端和问题也逐步显现出来：乡镇之间经济发展水平的差别，导致财政收入能力和公共服务水平出现了新的差别；受支出范围和支出基数的制约，乡镇财政支出压力过大；受上级财政体制调整的影响，致使乡镇可用财力增长乏力。

　　其次，支出结构不合理，财政资金使用效益不高。乡镇财权、事权脱节，肢解了乡镇财政管理职能，乡镇财政支出结构不合理直接反映为该保的保不住、不该保的包揽多。一是乡镇财权与事权不统一。乡镇政府对一些直接管理的乡直部门缺乏应有的管理权限，这些部门征收上来的各种收费直接上缴上级业务主管部门，而有些费用却由乡镇负担，给乡镇有限的财力增加了负担。同时，上面出政策，下面出资金，上面出项目、下面拿配套，加剧了乡镇财政的困难。二是乡镇财政资金在使用过程中效益不高。有些乡镇政府没有严格按科学发展观办事，没有把握市场规律，盲目将财政资金投向企业占用了大量的财政资金，甚至为企业提供贷款担保。产业结构调整、节能减排政策的落实，使得乡镇企业倒闭破产现象严重，非但未能形成收入，相反加大了财政风险。

　　再其次，财政收支矛盾突出。随着各项改革的不断深入，财政供给的范围越来越广泛，财政需求逐年增加，乡镇可用财力杯水车薪，不堪重负。乡镇财力增长缓慢，决定了控制财政支出过快增长只能停留在要求、提倡层面上。

　　最后，债务包袱沉重，财政风险防范和化解较为困难。乡镇债务是历史形成和长期积累下来的问题，量大面广，成因复杂，化解难度大。数额巨大的债务，加大了农村经济社会矛盾突发的可能性，成为乡镇财政运行沉重的包袱。

　　解决措施

　　首先，以完善财政体制为中心，调动乡镇发展经济，增加收入的积极性。一是扩大乡镇收入规模。把乡镇行政区域内组织征收的所有收入，全部作为乡镇地方总收入，把乡镇发展经济的成果真正体现出来，切实反映到财政收入上来。二是足额保障乡镇正常运转和社会稳定的财政支出。把乡镇的工资性支出、农村综合配套改革转移支付支出及运转支出作为支出基数，由上级财政予以保障。最近几年这个区的新财政体制每年每个乡镇街道安排运转经费30万元，比原体制增加433万元，保证了乡镇基本运转，有效减轻了支出压力，缓解了财政困难。鼓励并扶持乡镇发展生产，把更多的精力投入到发展经济和培植财源上去。三是强化奖励激励机制。对于乡镇完成上级政府下达收入基数的，其超收部分按地方留成的一定比例给予奖励，乡镇通过招商引资引进的企业入驻工业园区、物流园区或在本乡镇投资兴业的，按税收收入完成情况，均给予一定奖励，进一步调动乡镇发展经济的积极性。

　　其次，以加强财源建设为突破口，确保财政收入持续稳定增长。一是大力支持农业产业结构调整，加快农村产业化步伐。最近三年来这个区以发展设施农业为切入点，扎实推进农业产业化的进程，设施农业总面积现已发展到10余万亩，年生产蔬菜100万吨，年实现产值8亿元，全区农民仅此一项人均增收1000元，设施农业已成为拉动这个区农民持续快速增收的一项重要产业。巩固和发展农村基础财源，拉动农业产业结构调整，实现农业产业化经营。二是支持地方工业企业深化改革，壮大工业支柱财源。对乡镇企业实行“政策上鼓励，资金上扶持，管理上帮助”的做法，积极扶持乡镇企业的发展，最大限度地提高经济效益。立足乡情，因地制宜，顺应结构调整趋势，突出区位优势和区域特色，创造有利于乡镇企业发展的环境，帮助企业加强内部管理，搞好内部核算，促进企业走“内引外联”的发展道路，开发出一批拳头产品，培育出一批龙头企业，增强乡镇财政的实力。三是积极引导小城镇建设，向规范化、集约化方面发展。把农村小城镇建设和发展乡镇经济有机地结合起来，加快农村的工业化进程。发挥小城镇建设在发展乡镇经济中的应有作用，进一步充实乡镇财政实力，使乡镇财政摆脱困境。

　　再其次，以“乡财县管”改革为手段，进一步规范乡镇财务管理。一是规范收入征管，挖掘收入潜力。通过加强账户、票据的管理，实施综合财政预算，统筹安排乡镇预算内外财力，有效保证乡镇的基本支出需要，弥补乡镇财力的不足。二是加强支出管理，确保收支平衡。通过制定统一的支出范围、统一的定额标准、统一的财务核算制度，乡镇支出有据可依，财务核算规范透明，审批制度约束有力。按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出，凡属政府采购的项目则采取直拨的方式拨付商品供应商或劳务供应者账户。在“乡财县管”管理系统中增设预算外资金账套，可以通过网络直接监督预算内外收支行为。三是堵塞管理漏洞，提高管理水平。在坚持乡镇“三权”不变的前提下，力争实现“三个管住”，即管住乱收费，管住乱花钱，管住乱举债，从源头上堵塞截留收入、挪用支出、损失浪费的漏洞，从而提高乡镇财政管理水平。四是有效遏制乡镇债务，缓解乡镇财政困难。实行“乡财县管”后，乡镇在预算内外均不能随意举债，采取“先刹车，后减载”的策略，坚决堵住乡镇“举债”的口子，有效遏制债务膨胀。

　　最后，深化农村综合配套改革，把乡村债务化解引向深入。一是分清债务类型，有针对性地逐一化解。对农户欠村、村欠农户的债务，核实后相互抵转债务；采用合理处置闲置资产或拍卖荒地、荒山经营权等方式，化解部分债务；对违规违纪形成的债务尤其是公款吃喝形成的债务，由责任人自行承担；对历史遗留的债务经民主讨论通过后，予以核销；从村民代表大会通过一事一议等资结余中，提出一定比例资金，用于偿债。二是把化解债务纳入乡村两级工作目标考核，杜绝出现新的不良债务。本着“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的原则，对乡镇财政债务按照统一的标准、口径、内容进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任，通过发展经济，培植财源和争取转移支付，逐项消化债务存量。三是建立健全问责制，重点防止新增债务。建立健全严格的债务管理制度，对乡镇发展经济或兴办公益事业确实需要举债上项目的，根据财力许可进行科学论证，量力而行，并且必须报上级政府审批，重大举债项目提交上级人大常委会审议通过。把制止新债、化解旧债作为考核干部任期目标和工作实绩的重要指标，建立健全新债责任追究和领导干部离任债务审计制度。

　　 （作者单位：中央财经大学）