三条水红线执行状况不佳

　　三条水红线

　　“三条红线”与一系列相关措施的出台，给中国未来20年如何使用和管理水资源奠定了基础。但要实现水资源的可持续利用，行政化的手段只是一个开始

　　中国是人多地少的国家，近30年来因经济飞速发展，大量耕地转作他途，为避免无序扩张，中央早早划定18亿亩耕地红线，以保障13亿人基本粮食安全和农业发展生命线。

　　中国也是个人多水少的国家，北部和西部缺水尤其严重。近年来水资源频频告急，大有将中国未来发展推至资源危机边缘之虞。决策层审时度势，最终确定实行最严格水资源管理制度，制定三条“水红线”，以期应对日益迫近的水危机，这是关系亿万人长远利益的大事。

　　《财经》记者就此进行的调查、探访发现，基于多年探索、争论形成的基本共识：建立国家水权制度，引入水使用权交易机制，是解决中国水资源总量不足、污染严重等一系列难题的重要途径。

　　而在此前十余年，国家水权制度建设始终难以取得实质性进展。原因之一在于“名不正言不顺”：2002年新《水法》修订时“百密一疏”，对于中国要建立什么样的国家水权制度，以及如何建立等关键性概念没有明确定义，从而导致几大问题悬而未决。建立国家水权制度的明确法律依据是什么？初始水权分配时到底分多少水？分给谁？怎么分？

　　新划定的三条“水红线”，明确回答了后三个问题：以2020年为标准，分水总量为6700亿立方米；以“存量不动、动增量”的方式，给各个省区明确的用水总量指标。以此为基础，中国水权制度的基本框架已部分框定，各地分配的水量可视为自有水权。下一步，则是建立不同省市之间的水权交易制度，建立以效益为基础、以市场为媒介，灵活的全流域水资源高效配置机制等。

　　虽然在法律层面和具体制度框架设计上尚存争议，但三条“水红线”的加快落实，将从根本上改变政府、企业和个人的用水理念，守住并用好中国有限的水资源。

　　——编者

　　黄河水蜿蜒自东向西穿城流过，两岸密布大大小小的灌区，栽种着各式蔬菜。每年春夏之交，翠绿与土黄是甘肃省靖远县随处可见的两种主题色。

　　多年来，这个地处西北内陆的干旱地区，经济基本依靠蔬菜等农产品种植，综合经济实力位居甘肃后列的典型“农业大县、工业弱县、财政穷县”，一直在努力摆脱这种窘境。

　　最近的一次尝试，始自2010年7月“刘川工业集中区”的开工建设。但时至今日，这个被靖远县寄予厚望的项目，一直处于“无限期”停滞状态。

　　最大的阻力源自该地水资源不足，且上项目的时机已晚。自黄河“87分水”方案正式实施后，这个有47万人口的县城获得平均每年约3亿立方米的黄河水用水指标，维持基本城市生活及农业灌溉用。而“刘川工业集中区”项目规划用水量却高达1亿立方米，对此甘肃省政府给出原则性意见：“该项目应该严格控制用水量。”实际上，该县因水受限的还有“新电灌区二期新增20万亩耕地”等多个项目。

　　今年1月初，国务院“三号文件”《关于实行最严格水资源管理制度的意见》公布后，因涉及“最严格水资源管理制度”中最基本也是最重要的“总量控制红线”，靖远县的这些新增用水项目获批的可能性，近乎为零。

　　“三号文件”，是2011年中央“一号文件”正式提出“最严格水资源管理制度”的实施细则。这项制度为保障中国在21世纪的用水安全，清晰提出“用水总量、用水效率、水功能区达标率”三条“红线”管理指标，中央决策层的决心明晰可见。

　　如今，这一政策已开始让地方政府感到“肉疼”，梳理背景可以发现，其源头始自2002年颁布的《中华人民共和国水法(修订案)》(下称新《水法》)，有关这一制度的理论及科学准备，至今已持续进行了十年。

　　“三条红线”被寄予了重要使命：缓解中国经济社会发展与生态环境保护之间的不协调性。水利部前部长汪恕诚在接受《财经》记者专访时表示，红线亦是考核中国水资源承载能力、水环境承载能力的具体抓手，“有了这些抓手，事情到底该怎么做，才变得可操作、可考核了”。

　　由水利部操刀设计的这一政策，仿效国土资源部管理耕地资源的“18亿亩耕地”红线措施，且将红线数量由一条增至三条。这既体现了中国水资源管理的紧迫性、复杂性，亦给其真正实施带来了不确定性。

　　即使在水利部之内，有关“最严格水资源管理”制度、“三条红线”具体措施，亦存在争执。但最终各方达成共识：“不管各项指标数字是否合理、科学，在紧迫的现实之下，必须将一系列总量目标出台，这样到底怎么做、做什么，才有可讨论的基础，这就是进步。” “三条红线”各项数据的敲定者、水利水电规划设计总院副院长李原园告诉《财经》记者。

　　在行政体制中，这些做法有其进步性，但是，假如各地仍无法摆脱GDP崇拜，希望用行政“卡脖子”的方式让地方政府自觉实现水资源领域的科学发展观，结果不容乐观；同时，用市场化方式解决一系列水资源问题的重要性不应被忽视。

　　在目前法律规定相对落后、难以直接对接“水权”“水市场”等概念的情况下，通过行政三级分水的方式，将用水量分配到下级政府及直接用水户，通过实践最终走到“水市场”阶段，或是一个折中之举。

　　摸底与规划

　　中国到底有多少水资源可供利用，应如何利用，正是2002年7月新《水法》修订出台的宏观背景。

　　这部法律的正式实施，既是中国由传统“工程水利”治水思路扭转到“资源水利”的关键性节点，亦是包括“三条红线”在内的一系列涉水新政的滥觞。

　　在2000年时，中国的总用水量约为5000亿立方米。“达到这个程度时，生态环境问题已经恶化到了几乎不可收拾的地步。很多人担心，如果用水量再翻一番，中国到底能不能承受得住？”中国农科院农业资源与农业区划研究所副所长姜文来说。

　　此时的中国，人均GDP在1000美元左右，社会各方已普遍考虑如何保护资源和环境、实现可持续发展。而1988年7月起施行的《中华人民共和国水法》基于传统水利思路，以开发利用水资源为主，大力兴建水库水坝等一系列水利工程设施，以此满足快速增长的水资源需求，即“以需定供”。

　　因此，主持新《水法》修订的汪恕诚告诉《财经》记者，修订的主旨是扭转整个水利行业的指导思想，更多地关注如何代表公众对水资源进行配置及保护。使“资源水利”“以供定需”等新观念逐步付诸实施。

　　对水资源进行评价、规划，进而实施各项相关工程，正是新《水法》颁布实施十年来水利部涉及水资源管理工作的主要脉络。其中，水资源评价工作于2004年正式提出。“国家想给水资源把脉，摸清家底，对于未来到底怎么发展有一个依据。”参与此次评价的一位水利部人士告诉《财经》记者。

　　这是新中国成立以来第二次进行水资源评价。第一次水资源评价得出的水资源总量数为2.8万亿立方米。而在各地水情和经济发展情况均发生巨大变化的情况下，第二次评价得出的总数仍为2.8万亿立方米，包括了2.7万亿立方米的地表径流，以及0.1万亿立方米地下水。

　　大数虽未变，但北方地区的水资源变化已相当明显：在过去30年间，北方地区的降雨量平均减少了6%，地表水资源减少18%，地下水资源则减少了13%。

　　进行水资源评价摸清水资源家底仅是第一步。到底要给自然留出多少水资源、人能够利用多少水资源，则需通过全国水资源综合规划来解决。

　　第二次水资源评价得出结论后不久，“全国水资源综合规划”正式立项，至2010年底国务院正式批复成果。根据《全国水资源综合规划》(下称《水资源规划》)数据：到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内；万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到120立方米、65立方米；农田灌溉水有效利用系数提高到0.55；城市供水水源地水质基本达标，主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%。

　　《水资源规划》最终由国务院批复，意味着中国未来水资源的开发利用和资源保护的模式基本确定。规划的核心思想，亦体现了新《水法》的一系列主导思想的变化。“以往所做的《长江流域综合规划》，核心是规划出来一个三峡工程，以工程为主。现在变成了以资源管理为主，重视生态。”李原园说。

　　这一说法从《水资源规划》一系列复杂数字的确定得到体现：到2030年时，首先要留出8600亿立方米基本生态用水量，以及汛期各地需要下泄的洪水量，即水资源总量数中，生态水量占一大半。

　　最终测算出来可供人类使用、且不用再回到自然界中去的耗水量是4600亿立方米，用水量7000亿立方米(包含重复利用部分)。而截至2010年底，中国的实际耗水量为4100亿立方米，用水量则为6023亿立方米。

　　不管是耗水量还是用水量，都是通过每一条河、每一个断面最多可以拿出多少水这种方式计算得出。届时，北方缺水地区的效率要达到发达国家水平，南方丰水地区则要达到世界平均水平。各地的用水总量得出以后，亦相应算出了各地的水资源开发利用模式、效率和纳污总量。

　　用水“紧平衡”

　　《水资源规划》所提出的用水总量、用水效率、水质达标率三个控制目标，均是挑战。其中，最受关注的是总量控制目标。“没有一家人会说自己家的钱够用。”甘肃省靖远县水务局副局长吴宏龙告诉《财经》记者。

　　在规划中最重要的数字是总量和纳污总量。中国人民大学环境学院教授沈大军认为，“总量卡住了，为了达标，用水效率肯定要上去才行。”

　　《水资源规划》将2030年用水量定为7000亿立方米，截至2010年底的用水量为6023亿立方米，尚有近1000亿立方米。

　　从行业角度看，《水资源规划》具体分解行业用水总量指标时，优先考虑城市生活用水的增加量。目前中国城镇生活用水总量为600亿立方米，以每年1个百分点的城市化率计算，给出了400亿立方米的增长空间。

　　“按照我们的测算，对于城市和农村的生活改善来说，这个增长幅度虽然不是很高，但够保持紧平衡。”李原园说。

　　为了实现目标，工业用水的效率被卡得异常严格。《水资源规划》数据显示：到2030年时万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到70立方米、40立方米。

　　在2010年时，以不变价格计算，中国万元工业增加值用水量已下降到90立方米。主要原因是工业节水改造步伐亦开始加速。以炼钢领域为例：上世纪80年代时，中国生产1吨钢的用水量约为16立方米，如今已降到3立方米左右。

　　“但接下来的工业节水骨头会更加难啃，且还有城市化率每年提高1%和农业为保证粮食安全这两个领域里的新增用水，实现用水总量非常紧张。当然，不紧张的话，还叫什么目标。”水利部水资源司前司长高尔坤说。

　　中央农村工作领导小组办公室副主任陈锡文亦向《财经》记者表示，近年来，农业用水的总量虽然没有出现增加，但为了保障中国的粮食安全，在农业用水量难以大幅度增加的前提之下，未来提高农业用水效率的压力仍然不小。

　　从地域角度来说，北方许多河流的开发利用程度早已超过合理限度，如海河的开发利用率已超过100%，实际上已经变成一条“死河”。即使这些地区仍有可开发利用的增量指标，也已经面临“无水可用”的局面。而且，北方地区还须把原本挤占的环境用水量和超采的地下水总量退下来。

　　据姜文来透露，因为超采地下水，北京地区出现的地下漏斗面积已达1600平方公里。除了提高用水效率，北方地区污水处理回用的比例亦需相应增加。

　　值得注意的是，污水处理后产生的中水，亦被包含在7000亿立方米的用水总量指标中。在《财经》记者采访的多位相关人士中，一类较受欢迎的观点是，中水回用的部分不应该被纳入各地的用水总量指标中，应鼓励各地积极开展中水回用，以此弥补用水量不足缺口。但李原园表示，如果过分强调中水利用，亦会对河道的生态产生不利影响。

　　以中水回用率较高的北京市为例，根据《北京市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》的数据，截至2011年，北京市平均降水量为552毫米，共形成水资源总量25亿立方米，同期北京总用水量为36亿立方米。其中就包含了中水回用部分。

　　“中水回用亦应有限度，原先利用两次后就将中水退还河道中，河北、天津这些下游地区的河道里面还能有10亿立方米的水。假如北京市把重复利用率做到极致，一滴水都不排放到河道中，那下游的日子真没法过了。”李原园说。

　　因此，不占用水总量指标还能保障用水的办法，只有开辟新增非传统水源，例如海水淡化利用、海水直接利用、苦咸水利用等。但因成本过高及地域局限性，上述办法均难以推广。“未来中国水资源的供需矛盾会更加尖锐。”姜文来说。

　　红线亮相

　　各项目标都非常紧张，如何约束地方政府，实现控制目标，是对水利部等相关执行部门的最大考验。

　　中国的资源环境管理体系实行分级分部门的行政管理模式，其焦点主要体现在对权力的划分上，例如对江河湖泊流域等地盘的划分，以及什么样的河流中央设置管委会管理，什么样的河流由省一级水利厅管理。

　　这种模式并没有解决上级政府如何考核下级政府的问题。“这样就变成了水资源的管理体制看起来有法可依，实际上完全不可操作的状态，变成了中央政府和地方政府之间只有权力的划分，没有事权的考核关系。”李原园说。

　　如何完善政府的层级考核机制，具体到《水资源规划》，则变成如何将各项指标具体落实到各个行政单元，如何找到责任主体。

　　“将《水资源规划》中的三项目标专门提出来变成‘三条红线’，主要是强调这种责任机制，让目标变得可考核。”李原园称。

　　但是，如何将主要目标变成可操作、可执行的“三条红线”，这一过程走得并不容易。早在2008年下半年，水利部组织相关研究机构撰写《严格水资源管理制度》讨论稿，其中已提出要实行严格的水资源管理制度的相关框架，至今年初国务院“三号文件”出台，已历时四年。

　　这一讨论稿先后起草修改近60次，据参与撰写的沈大军回忆，“到定稿时已面目全非，初稿的内容没留下多少。”

　　据了解，在制度设计的过程中主要考虑三点：一、是否提出清晰的原则和目标；二、耕地红线只有18亿亩一条，水资源管理制度提出“三条红线”是否合适。

　　最后一点争议最大，即在“严格水资源管理制度”前是否加“最”字。“实际上加不加对于具体工作来说没有影响，但 ‘最’字一加意味着到头了，能够看出决心。”沈大军说，“如果不加‘最’，工作可能做到20%；加上，地方认为板子会打得狠，或许能做到70%。”

　　学界有批评意见认为，所谓“最严格水资源管理制度”，除了具体的数字之外，实际并没有太多创新，其内容都可以从新《水法》中找到。在中国这种特殊的行政体制之下，等于又是一级政府压一级政府。

　　沈大军则认为，这一制度等于将原先零散的制度框架组装到了一起，完整地呈现了出来，“在当下的行政体制框架之中，应该算比较先进。”

　　无论如何，“考核树立起一种理念、一把剑，是不是杀人再说，有总比没有强。”李原园说。

　　“抢水就是抢发展”

　　《水资源规划》和水资源管理“三条红线”，均涉及如何将总量、效率、纳污分配到地方的指标体系。

　　实际上， 2030年用水量总目标7000亿立方米，本身已经从各地报数9000多亿立方米硬生生砍下2000亿立方米。

　　在具体制定分水指标时，《水资源规划》课题组需要考虑的是各地的现状用水效率和提高潜力、代价，以及未来的合理发展需求。

　　因标准并不唯一且变数较多，各地争抢激烈。“规划实际内容耗时不到两年，而其后的协调过程则是它的2倍，协调了四年多。各地在抢用水指标的时候，就跟抢钱一样。”李原园说。

　　艰苦的协调最终完成之后，“各省对各项指标都签字画押认了账。我对每个省都提出同样的要求：你必须给出原则同意或者基本同意的表态，可以后面出50条意见，但是前面必须同意才行。”李原园说。因此，实施“三条红线”政策本不应再有争议，只需按照《水资源规划》已经给各地分解下去的用水总量、效率、纳污等指标体系执行即可。

　　但“三条红线”的执行状况仍然不佳。据知情人士透露，“有的省份闹得非常凶，综合起来一句话，就是想钱(水量)多要、屎(排污)多拉，责任(效率)不想担。”

　　《财经》记者获悉，在水利部层面的协调中，已有十多个省区没有太大意见，愿意按照已定指标体系走。以水资源相对丰沛的江苏省为例，其关心的主要目标就是效率和纳污。

　　黑龙江、安徽、四川等七八个省区意见相对较大。其中有的是水资源比较匮乏，如季节性缺水严重的四川、江西等。黑龙江的情况则比较特殊，在《水资源规划》最后确定指标时，考虑到黑龙江作为国家的粮食基地这一特殊因素，给它额外增加了100亿立方米左右的用水总量。

　　但因为近期正在实施“东北四省节水增粮项目”，黑龙江在汇报“三条红线”的要水指标时增幅较大。有学者认为，这种行为值得商榷，“国家实际上只要求你新增1000亿斤粮食，你自己加压到2000亿斤，这对生态环境和老百姓都没有太多好处。”

　　李原园表示， “从发展空间来说，各项用水指标的空间大一些，将来的余地也大，这无可厚非。但各项指标的空间大了，生态环境的压力就会更大，对生态的破坏就会更高。所以，聪明的省份应该做的是：争指标的时候多争一些，用的时候要多控制。”另据《财经》记者了解，“三条红线”各项指标分解到各省的难度比前一轮更大。因为在《水资源规划》进行协调时，各项指标的分解跟水利项目直接挂钩。假如有些省份不同意分解到自己的指标，相应的水利工程项目亦无从取得，这在很大程度上缓解了分解指标的压力。

　　而在新一轮的指标分解过程中，进行协调的仅有水利部水资源司，其并没有上述安排项目的权力，协调的难度要大得多。

　　考核之难

　　如何考核，将是红线能否得以实施的最关键核心。目前有关考核的难题有二：一是考核什么内容，二是有些考核项目“只能下级政府向上级政府做数字”，实际上“不太可能真正考核”。

　　考核内容的主要争议在于，到底考核总量还是增量，农业用水量是否纳入。南方地区因农业用水总量在减少，所以希望考核总量；而农业大省则希望其不纳入考核，只考核工业和生活用水量。

　　江苏省江阴市，是全国第一个将“三条红线”的具体指标分解到各个乡镇的城市。“到底怎么考核‘三条红线’，水利部、省政府都有实施意见，但是比较宏观，根本无法实施。”江阴市水资源办公室主任陈转兰告诉《财经》记者。

　　该市委托河海大学水环境学院，历时一年编制了《江阴市水资源管理三条红线规划》。但在将“三条红线”的具体指标分解之后，发现多处难以实施的具体考核和落实的难题。

　　如对于用水效率和水质达标率，面临着根本无从考核的局面。或者说，政府与政府之间可以进行考核，而政府则无法考核直接的用水户。

　　江阴市下辖各区的产业结构不同，涉及印染、钢铁、发电、机械等多个行业，各地的万元GDP增加值用水量的区别较大。电厂的万元GDP增加值用水量要数万立方米的冷却水，而某些机械行业万元GDP增加的用水量不足10立方米。“一个单一的指标体系不可能涵盖所有的这些差异。”江阴市水资源办公室副主任沙晓军告诉《财经》记者。

　　考核水资源的重复利用效率亦面临相同问题，假如江阴市想要考核到下辖每个地区的所有企业的话，则涉及到多种行业的多个产品。

　　“虽然考核到每一家企业的每一种产品最后得出的数字是最准确的，但这样一来，涉及到的考核总量可能有几十万上百万，因此是项不可能完成的考核任务。”陈转兰说。

　　沙晓军认为，要解决上述问题，地方可以有两种对策：一是将指标考核到具体的乡镇，根据当地每年的万元GDP用水量递减率来考核。二是考核到每一家企业，通过设立分行业目标，要求每家企业达到行业的基本目标来实现。

　　《财经》记者在江苏、甘肃等地了解到的情况是，由于涉及到的不确定因素太多，最难考核的就是水质达标率，主要难点有三：

　　首先，农村地区的面源污染短期内无法被纳入到监测体系之内；其次，河流流经多个地区，上下游之间很难清晰界定谁污染了河流；第三，涉及的变量太多，对于某些河流来说，从长江、黄河引水冲洗一下就可使水质达标，几天不引水又无法达标了。

　　不过，据《财经》记者获悉，水利部水资源司早在2010年3月时就已准备好《实行最严格水资源管理制度工作方案》和《实行最严格水资源管理制度工作方案附件》，但审批过程一直没走完。

　　据水利部知情人士透露，这些细则至今未能出台的原因是：一、各项指标依然在协调中；二、“三条红线”与地方官员政绩挂钩到什么程度，仍在落实之中；三、是否与各地的用水许可、排污许可审批权挂钩。如果指标完成不了，中央政府限批或者停批地方的新增取水量、排污量，各地官员肯定坐不住。

　　据前述知情人士透露，“三条红线”可能和政府对项目投入的支持力度挂钩，“有些地方的确存在客观困难，中央的项目资金一点也不增加，也有点说不过去。”

　　陈转兰则认为，国家应该给企业一些激励措施，使其有动力去节水和减排污水。例如，企业用水量如低于国家标准，应给予一定优惠。“原先国家税务总局有个政策，即企业用水减少多少，可以相应减免企业所得税。但遗憾的是这项政策一直没有执行。”陈转兰说。

　　困局何解

　　面临上述诸种考核和执行难题，为了让“三条红线”更好落实，水利部已经进行了一定程度的妥协。

　　最为典型的例子之一，是保证生态环境水量得以落实的红线最终被删。原因就是，各地均在强调发展优先，“人还吃不饱呢，怎么保证生态用水？定了也是白定，不如不定。”另外，到底给生态保留多少用水量是合理的，尚无一致意见。

　　“三条红线”的最后一条，初始设想是，考核河道的纳污总量，但最终定为水功能区达标率。其原因就是执行部门认为水质达标率好核算，而且可以跟环保部门的纳污总量衔接到一起。

　　随着“三条红线”上升为国务院层面的制度，直接促使“国家水情监测能力建设项目”建设加速。在资金的保障方面，新《水法》出台后，水利部颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，相应的水资源费开始逐渐投入到这个项目中。

　　为了更精确地进行用水量考核，水利部还将对各地的水资源利用总量进行更加明确的划分。

　　7000亿立方米的用水总量则细分为，城镇生活用水总量约为1000亿立方米，1700亿立方米为工业用水量，约400亿立方米为人工生态用水量，其余则为农业用水量。目前，这些指标已经具体划分到了每个省区市和每条河流。

　　在执行中，水利部只考核每个省的用水总量，“这样做的目的是让各省有一定的灵活性，如可以通过农业节水增加工业用水的指标总量。”李原园说，“不做具体划分，也给监督考核减少了压力。因为预测值和实际发展的情况难免出现偏差，如有些地方预测发展较快而实际发展较慢，有些地方情况则相反时，可做内部平衡。”

　　理想的状态是，未来“三条红线”体现出“静态控制、动态管理”的目标。即目标数字是死的，但是各地每一年的用水量则不断发生变化，水来多了怎么用，少了又怎么用，都会有一套相应的考核办法。

　　这套考核办法正在制定之中。最主要的思路还是参照黄河“87分水”的方案及其实践经验。框架性的思路亦仿照黄河的做法：该河的多年平均水量是580亿立方米，但不是每年都一样，沿黄各省所采取的方法是“丰增枯减”，已达成基本协议。

　　法治与市场

　　仅凭行政和技术手段，不可能解决中国的水资源问题，如何加强法制与市场建设，亦是题中应有之义。这是《财经》记者采访的多位官员及学者之间的共识。

　　以节约用水为例，目前除了相关项目不被列入基本建设项目而无法享受国家基本建设项目投资之外，亦存在着“无法可依”的窘境。虽然新《水法》中对节水设立了一系列原则性要求，但是并没有涉及具体的管理制度，使其的节水力度打了折扣。

　　据了解，有关节约用水的相关法律虽然已经被列入“十二五”期间的立法规划，但是短期内仍无出台可能。

　　《财经》记者在甘肃、广西、山东等地采访时亦发现，有些水管单位，虽然实施了机构改革，但人员工资大多仍靠收水资源费来维持。这些单位并不乐意用水户搞节水项目。针对这种窘境，水利部提出了“一提一补”的半市场化半行政化措施。

　　其做法是：地方水管部门先将水价升高，使得水资源费能够弥补水利项目良性运行和支付管理人员的工资，此谓“一提”。当地政府再掏出一部分资金补贴农民，按照农民耕种的土地大小比例对其进行补贴，此谓“一补”。

　　正在实施的“东北四省节水增粮计划”亦想出了另外一种操作思路：节水需要进行投入，农民本身没有积极性，不愿意进行投资。国家按照每亩地1000元的标准帮助农民修建灌溉节水项目，再将这些项目交给农民运营。由于省工省力，农民的积极性很高。

　　但这些都仅是治标之策，想要合理利用水资源，及时导入“水权”才是正途。

　　目前各地的用水量划分，亦可以为将来实施水权进行准备。在中国实施水权很有难度：未来城市生活用水逐年增加，生态用水不能挤占，仅有的实施水权交换的空间，只有工业和农业之间进行互换。“实际上这个空间很小。”李原园说。

　　即使各省所得指标真的变成水权，但通过各项措施节省出来的水量是否可以进行交换，学界也有不同意见。一方认为各省的水权只是使用权，使用不了时应像土地闲置十年后收归国有一样归还国家。另一方则认为，水权应该像土地承包经营权一样，可以转让。

　　一直大力倡导水权理论的汪恕诚亦坦承，“水权理论的实现肯定是一个大的方向，但是肯定不会一蹴而就。”关于如何实施水权，目前并没有明确的法律依据，应该谨慎从事。

　　【作者：《财经》记者 焦建 】