改革集土地管理与土地经营于一身的体制，分离政府经营土地的职能

　　【背景】据新华网消息，在河北省廊坊市香河县违规“圈地”事件中，县长等9名责任人被处理。

　　据记者此前的调查文章，从2008年以来，香河县就通过“以租代征”等方式，将大量耕地“低价”租用，历经村委会、镇政府、县国土部门、县政府“层层包装”。耕地被以高价“卖给”开发商用于商业开发。与此同时，“口粮田”被征占的村民得到的补偿却很少，生活难以为继。大量和村委会签订“土地流转合同的农民，每年租金为1150元/亩，每亩年递增30元。

　　报道称，农民反映的政府违规圈地高达万亩以上。香河县常务副县长凌少奎则承认，据保守估计，违规、违法占用土地4000多亩。

　　所谓“以租代征”是指通过租用农民集体土地进行非农业开发，是目前规避法定的农用地转用和土地征收审批的一种手段，使地方政府能在规划计划外扩大建设用地规模，逃避履行耕地占补平衡的义务。

　　现在，香河县的违规行为得到了一定程度的遏制。问题是，香河县的违规行为在全国并非孤例。国土资源部2010年土地执法中，共发现违法土地案件5.3万件，涉及土地41.8万亩，其中，耕地16.4万亩。

　　在近几年整治违法用地行为的力度越来越大的情况下。紧邻北京的香河为何还出现这么大量的土地违规事件？土地违规事件的数量为何如此之多？

　　中国土地学会副理事长黄小虎认为，减少乃至消除地方政府“以租代征”行为，改革集土地管理与土地经营于一身的体制，分离政府经营土地的职能，实为必要。当下，地方政府应当切实做到让农民在土地流转和征用过程中得以最大程度地分享土地增值收益。

　　他认真，香河“以租代征”的违法违规行为，在一定程度上折射了国家现行制度和“GDP至上”下的地方政府发展经济之间的矛盾。

　　按照《土地管理法》和《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定，涉及征用基本农田，或征用基本农田以外的一般耕地超过35公顷，或征用一般耕地和非耕地总面积超过70公顷的，必须报国务院批准。可以说，中国实行世界上最严格的耕地保护制度。因此，香河大量“以租代征”耕地的行为，其违规违法之处一是擅自改变了土地的用途，二是违反了土地征用的程序。

　　这种违法违规行为，虽不排除个别地方政府官员从中获取个人经济利益的可能，也有地方政府出于政绩冲动和发展地方经济的原因。在黄小虎看来，“香河紧邻着北京，其土地的市场需求极大，再加上城市的发展边界不断往城乡结合部扩展，一些地方政府将本就在城乡结合部、要纳入城市建设中来的耕地，提前先用这种办法‘过渡’为国有土地使用，将来再补手续。虽然从目前的报道中，没有看到香河政府有类似的行为，但不排除这种可能。”黄小虎说。

　　问题的关键是，“农民在土地流转或者征用过程中是否得到了足够的利益补偿？”黄小虎说。眼下，种地不赚钱，只能满足最基本的生存需求，外出打工成为很多农民的选择，土地流转或者抛荒成为较为普遍的现象。在这种情况下，“只要土地流转来的经济收益大于种地所得，农民其实是欢迎土地流转或者租用的。”黄小虎说。

　　中央政府自2007年就要求清理整顿各地“以租代征”行为。四年过去，“以租代征”的行为却越来越普遍，“这说明了现行相关制度的缺陷：允许政府经营土地，不仅导致‘土地财政’愈演愈烈，还使得政府运用行政强制手段‘与民争利’的现象日益凸显。”黄小虎提出，“这需要改革集土地管理与土地经营于一身的体制，分离政府经营土地的职能，严格按照规划来加强对土地的用途管制，加大对土地的督查和宏观调控等。”

　　(财新记者 杜珂 采写)