发行市政债券的呼声实际上根源在于地方政府的财政支出压力不断增强，现在可以说达到了空前强劲的地步

　　■ 白景明

　　是否应该允许地方政府发行市政债券是我国长期讨论的一个现实问题。目前城镇化推进进入新阶段，财政改革和金融改革也在深化，地方政府融资平台融资规模放大、管控强化，这使市政债券发行研究再度成为热点。但应看到，关于市政债券发行的讨论往往陷入价值判断，只是简单地说应不应该允许发行，这实际上与逻辑推理过程和客观约束因素作用机理过程是不对称的。因为作为一种制度安排，可否发行市政债券首先取决于制度环境状况，这是事情的起点。市政债券属于政府债券，有特定的发行目的。因此，探索发行市政债券的可行性，首先要分析财政制度条件的具体约束性。

　　财政体制与市政债券发行

　　财政体制是指政府间财政关系，具体表现为各级政府间权力和责任的系统制度安排，包括收入权限划分、支出责任划分、转移支付权力划分等内容。人类社会进入民主政府管理阶段之后，形成了统收统支型和分级型两种财政体制。第二次世界大战之后计划经济国家的财政体制都属于统收统支型。西方国家在完成了资产阶级革命之后，就建立了完整的分级财政体制，大多数发展中国家走的也是这条路，我国改革后先是采行包干型财政体制，1994年起采行分税制财政管理体制，这两种体制就收支管理模式而言，本质上都属于分级财政体制。

　　分级财政体制的特征是各级政府财政收支权力和责任边界清晰、财政运行相对独立，是与分级管理型行政管理体制相配套的财政体制。西方国家的分级财政体制大致可分为两类：一是联邦政体下的分级财政体制，其突出特点是政府间收支权限划分和转移支付由相关法律来界定；二是单一政体下的分级财政体制，其突出特点是政府间收支权限划分和转移支付不完全由法律来界定，而是更多地由上级政府来规定。大部分采行直接民主政治制度的发展中国家的情况与西方国家差不多，特别是一些原殖民地国家，如印度，基本上是把西方国家的模式植入本国。我国的分税制体制是与统一领导、分级管理的行政管理体制相配套的财政体制，与国外相比，具有明显的高集权化倾向，具体表现有三点：一是税政全国统一；二是各级地方遵从中央制定的基本预算制度；三是必要时上级政府要承担下级政府的支出责任，比如汶川地震爆发后，中央政府承担了救灾的大部分支出。

　　采行分级财政体制国家倡导原则，一级政府一级财权，债权则是财权的内容之一。各国内普遍发生争议的是究竟各级政府应该有多大的财权，地方政府总是希望自己有举债权，中央政府则要控制地方政府举债规模，平衡两者立场的选择有两个：一是赋予地方发债权；二是禁止地方发债。发达经济体普遍允许自主地方发债(如美国)，新兴经济体则极力控制地方发债，我国干脆禁止，巴西则采取有限禁止(地方发债规模与上交中央政府的保证金规模挂钩)。通观各国情况，地方发债主要是为了解决城市建设融资问题，也就是说市政债券发行是问题的焦点。

　　我国地方政府没有举债权与财政体制特征有内在联系，至为突出的表现是基本财政制度决策权的中央集权本质排斥任何一项重要制度安排决策权的下放，因为“点”的突破会连带出“面”的塌陷，比如，可以想像出的连锁是一旦允许地方发债，地方会强烈要求税政自主权(个人所得税费用扣除额各省自定的呼声就是例证)，如此下来，集权特征就会被分权化取代。很显然，这是要尽力避免出现的情况。

　　但同时又要看到，分级财政的内在含义就是强调各级财政相对独立运行，要赋予各级财政相应财权，由此可说地方政府举债权在逻辑上说得通。显然我国处在一种矛盾状态。那么，怎样处理矛盾呢？2008年起实施新一轮积极财政政策时，中央政府再次代地方发债，与1998年不同，这次的代发债收入全额列入地方一般预算支出，由地方政府安排使用，这是一种制度安排上的进步，实际上是中央政府直接控制下的地方发债。抛开临时性宏观调控政策不说，其内核值得思考。由此可以引出一个设想，即：今后中国应能够选择中央政府控制型地方发债模式。具体思路是首先建立地方市政债券发行制度、发行额度、发行方式、债券利率等由中央政府审批的模式。这是妥善处理分级财政体制特征与地方政府市政建设融资之间关系的有效途径。

　　财政支出压力与市政债券发行

　　公债的出现本身就是与政府财政困难紧扣在一起的。公债形成后，不同国家有不同的管理方式，有的建立债务预算，有的没有，但不管采用何种方式，公债发行规模变动总是与财政支出压力强弱程度同向。西方国家地方债券主要是市政债券，发行目的是解决城市基础设施建设融资问题，比如美国，地方政府城市基础设施资金约有40%来自市政债券。

　　我国发行市政债券的呼声一直比较高，上世纪90年代学术界就提出了地方政府发行市政债券的完整设想，2008年采行积极财政政策后，发行市政债券的呼声渐隆。发行市政债券的呼声实际上根源在于地方政府的财政支出压力不断增强，现在可以说达到了空前强劲的地步。具体表现在如下两方面：

　　其一，改革进程中，城市化加速推进。时至今日，城市常住人口与农村常住人口仅差1000万。城镇化率年均一个百分点的提升绝非行政主导，根本性成因是产业结构裂变和劳动力择业偏好城市。城市的连片新兴，形成了巨大的基础设施需求，包括新设施建设和旧设施改造两大板块。要看到这种需求规模之大、结构之复杂，在国际上无可比拟。西方国家城镇化的推进是在几千万或几百万总人口的条件下展开的，从农村流入城市的人口不过几千万，美国人口最多，城镇化过程中农业人口转为城市人口的数量也不过1亿多，但就是这种规模已把西方各国地方政府财政压得喘不过气来。我国的城镇化推进则是形成了4.9亿城市新增人口。显然，中国面临的城市财政困难远超西方国家。既然如此，怎么办呢？对地方政府来讲有两个选择：一是向上级政府甩包袱；二是自筹资金建设城市。按照现行的事权划分，城市建设主要由地方政府承担，因之前一个选择基本无效，目前中央财政对地方城市建设也有一些专项资金，但大部分要求地方政府配套。地方政府自筹资金建设城市，从理论上讲主要有两个渠道：一是财政拨款；二是发行市政债券。就现实而言，不管财力能力强弱，各城市的城市建设专项支出占财政支出总额的比重都不高，因为支出安排的排序是基本公共服务优先。可选择的道路就是发行市政债券。事实上各地投融资平台融资规模的急剧扩张也就是在变相发行市政债券，其中小部分为企业债券和企业间借款，大部分是银行贷款。

　　其二，基本公共服务支出压力巨大。进入21世纪后，我国确定了基本公共服务均等化战略，目标是重构公共福利体系，内容是覆盖城乡、社会各阶层的基本公共服务供给体系。因此，城市基本公共服务供给压力骤然增大，具体表现是教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、治安等方面的支出标准提高，保障群体范围扩大，支出项目增加。目前，各城市都在实施多项民生工程，各种基本公共服务支出均呈跳跃式增长状态。在这种背景条件下，城市基础设施建设投入占财政支出的比重只得被压至低点，只能从债券融资角度去考虑解决问题。

　　政府城市建设资金收入与市政债券

　　在城镇化率不断提高的过程中，各级政府都在倾力建立城建资金筹措渠道。我国政府预算收入包括公共预算收入和政府性基金预算收入两部分。在公共预算收入中，专项用于城市建设的收入是城建税，该税是一种附加税，税基为流转税收入，其他相关收入还有排污费，部分专项用于污水处理设施建设；在政府性基金预算收入中，土地出让收入的一部分可专项用于城市建设。在政府间转移支付体系中，中央财政向地方政府下达一些专项资金用于城市基础设施建设。总体算账，政府预算收入用于城市建设部分年均不超过8000亿元，相比数万亿的城市建设资金需求，可以说作用不大。

　　当然，如果今后调整预算制度安排，加大城市建设专项资金筹资金力度，也可以缓解资金供求矛盾。但问题是这种设想几乎是梦想，因为各级财政现在已被基本公共服务资金需求拴住，根本没有余力。比如，土地出让收入，地方政府原来预期可从这部分收入中增加提取城市建设资金，但目前中央政府已盯住这块收入，要求土地净收益的10%用于水利设施建设，10%用于保障房建设，同时还规定一定比例用于教育。因此，城市建设资金筹集明显已被挤到市政债券发行这条路上了。这条路最终是否走得通，实际上关键是要破除市政债券失控理念。要看到，国债发行了二十多年没有失控，原因是管理得当，如果我们能把同样的管控逻辑移到市政债券，这种债券的发行也不会失控。依此理念思考问题，不妨作这样一个设想：我国国债发行没有定向募集资金性质，国债收入放在公共预算支出中统筹安排使用，从增强地方市政建设能力角度看，似可切出一定比例专项列为市政债券。第一步由中央政府代为发行，收入列为地方一般预算专项支出，待条件成熟后，由地方政府单独发行，但额度和品种由中央审批。这样，既解决资金问题，又有利于规范化管理，切实防止市政建设资金挪作他用。当然，这样做有一个前提，即必须认真测算市政建设资金需求额度，事实上，市政建设资金需求多少与政府支出管理有密切关系，突出点有三个：一是建立市政基础设施标准体系，比如污水处理厂覆盖面积、垃圾处理厂区域系数等；二是投入资金价格影响分析模型的建立；三是城市人口变动引致的基础设施需求量变动测算。■

　　作者系财政部财政科学研究所副所长

 

　　

分享到: