修法重点在降低职业病诊断门槛、理顺监管体制，学者称关键应在赋权劳动者

　　【财新网】（记者蓝方）在一起又一起职业病患者集体维权事件的推动下，施行了九年的《职业病防治法》终于迎来大修。

　　2011年6月27日，十一届全国人大常委会第二十一次会议对《职业病防治法修正案（草案）》（下称《草案》）进行第一次审议。

　　业内普遍认为，此次修法的直接动因是2009年河南工人张海超开胸验肺事件。包括其后湖南耒阳及张家界、北京房山、甘肃古浪等地尘肺病工人集体维权事件，均将职业病诊断、索赔中的程序问题暴露无遗，凸显修法紧迫。

　　卫生部部长陈竺在常委会会议上对《草案》进行说明时介绍，《草案》保留了现行职业病防治法的基本框架，着重理顺职业卫生监督管理体制，解决职业病诊断鉴定难等当前职业病防治工作中存在的突出问题。

　　不少学者对当前降低职业病诊断门槛、强化政府责任的修法方向给予肯定，但同时强调确认保障“劳工三权”，方是保护劳动者的最终路径。

　　降低诊断门槛

　　“职业病诊断难，主要就难在劳动者无法提供职业病诊断所需资料以及劳动者和用人单位对这些资料有争议时诊断机构无法做出判断。”在常委会会议上，陈竺如是表示。

　　根据现有的职业病诊断机制，劳动者申请职业病诊断时需要提交职业史、既往史、职业健康监护档案复印件、职业健康检查结果、工作场所历年职业病危害因素检测、评价资料等一系列材料。其中的大部分都掌握在用人单位手中，虽然《职业病防治法》要求用人单位如实提供相应资料，但在现实生活中，企业往往不愿意“自证其罪”。

　　由北京义联劳动法援助与研究中心发布的《职业病调研报告》显示，在其调研的提出职业病诊断申请的工人中，48%的人曾因材料不齐全而被职业病诊断机构拒绝受理。这其中，因为缺少劳动合同、职业史证明而被拒绝的达到83%。而诸如职业健康监护档案等材料的缺失，最主要的原因是单位拒绝承认劳动关系、拒绝提供这些档案材料，以及单位确实没有或丢失了这些档案和资料。

　　针对这些情况，卫生部曾在《关于进一步加强职业病诊断鉴定管理工作的通知》中提出，当用人单位不提供或者不如实提供诊断所需资料的，职业病诊断与鉴定机构应当根据当事人提供的自述材料、相关人员证明材料，卫生监督机构或取得资质的职业卫生技术服务机构提供的有关材料，可依法作出诊断或鉴定结论。

　　不过，这份位阶较低的部门文件在现实中并未落实。此次修法，则将该部分内容上升至法律层面，规定“用人单位不提供工作场所职业病危害因素监测资料的，诊断机构应当结合劳动者的临床表现、辅助检查结果和劳动者的职业史、职业病危害接触史，并参考劳动者的自述等，做出职业病诊断结论”。

　　北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平表示，该规定乃是《草案》的最大亮点，如果确实能够实施到位的话，对于化解职业病诊断难的问题是往前迈出了一大步。

　　与此同时，《草案》在监督检查一章中新增条款，明确对不提供职业病诊断、鉴定所需资料的企业，政府部门可给予警告、责令限期改正、处以罚款乃至责令关闭。

　　陈竺表示，此举乃是为了通过具体制度倒逼用人单位自觉履行提供职业病诊断所需资料进而落实预防措施的义务。

　　 调整监管体制

　　在不少学者看来，现有《职业病防治法》在职业病的预防方面，对政府、企业的责任安排已十分完善。“关键在于无法落实。”北京市农民工法律援助工作站执行主任时福茂表示。

　　陈竺指出，用人单位不履行职业病预防义务，主要是由于法律执行不严格和不到位，应当通过加大执法力度、严格依法监管加以解决；同时，监管体制不顺也是原因之一。

　　西南政法大学教授陈步雷介绍，1998年政府机构改革后，职业病防治领域形成“劳动部不管，卫生部独揽”的局面，而近年则演变成“卫生部门推诿、安监部门兼管、劳动行政部门不管”。

　　现有《职业病防治法》明确职业病的防治监督管理工作，由卫生行政部门统一负责。但中央编办的多个文件则将职业卫生监管任务划归安监部门。监管主体的不明确也使得劳动者在维权过程中无所适从。

　　此次修法，则将“由卫生行政部门统一负责”，修改为安全生产监督管理部门、卫生行政部门、人力资源社会保障部门三个部门负责。在黄乐平看来，这一规定结束了执法与立法的分离，但是并不意味着职业卫生监管体制的问题得到了彻底解决。“如果没有严格的行政问责制度，多一个部门意味着多了一个可以推卸的渠道，最后的结果有可能是争权夺利的事情大家都抢着干，有风险、担责任的事情都躲着走。”

　　陈步雷建议，这次修法一定要明确，工伤职业病防治的主要监管机构就是劳动行政部门，卫生部门就医学、医疗问题予以配合，安监部门就生产安全与职业安全的一体化、系统化等问题予以配合。“绝对不能再疏忽劳动行政部门的职责”。

　　为强化监管，《草案》新增对地方政府的问责机制，提出若在其行政区域出现重大职业病危害事故，则要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过直至开除的处分。中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡教授认为此强化政府责任之举值得肯定，但也有可能带来一定的地方保护主义。

　　而在陈步雷看来，这一条款实际上很难实施，更像是各地对社会的“抚慰”。“这种迷信公权力监管、执法的思路，是缘木求鱼。”陈步雷指出，真正有效的方法是，确认、指引、保障劳动者的“劳动三权”（团结权、集体谈判权、集体争议权），如果用人单位违反职业安全卫生法规、不最大化地预防和降低工业风险的问题，劳动者通过合法正当的集体行动维护自己的权利。“公权力无法、无力替代这种机制；对于工伤职业病问题而言，也肯定是‘劳动三权，一抓就灵’。”■

　　

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