10.7万亿元并不是官方所说“最大限度考虑了政府或有债务”的数字

　　□ 财新《新世纪》记者 霍侃 凌华薇 王长勇 | 文

　　牵动着国内外投资者神经的中国地方政府债务规模终于浮出水面。6月27日，审计署公布了“债务账单”：截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，涉及37.4万个项目、187.3万笔债务。

　　这是中国政府首次公布省、市、县三级地方政府的债务情况。

　　今年3月至5月，审计署18个特派办和37家地方审计机关，对三级政府性债务进行了追溯至债务发生起始年的全面摸底。

　　“这是非常重要的第一步，在摸清底数的基础上才能考虑清理存量债务、防范风险，并试点正规发债。”一直跟踪研究地方政府债务问题的国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁认为。

　　10.7万亿元的债务有多大风险？审计署副审计长侯凯认为，风险尚未超出偿还能力。因为地方政府负有偿还责任的债务余额，占地方政府综合财力的债务率为52%，即使把地方政府负有担保责任的债务，全部转化为政府偿债责任计算，债务率70%，也低于100%的国际警戒线。

　　但从云南省公路开发投资有限公司近千亿元贷款的“违约”风波(参见本刊上期封面报道“违约开始了？”)，到上海市政府否认融资平台变相拖欠债务，地方政府偿债的每一次风吹草动，都引起轩然大波。

　　在宏观政策整体趋紧的大背景下，部分薄弱环节的短期资金周转风险不容忽视。摸清底数后，中国各级地方政府在解决存量债务、建立规范的举债机制方面还有很长的路要走。

　　财政部财科所金融研究室主任赵全厚认为，目前的债务规模还算可控，真正难控的是地方政府不断负债融资的冲动。

　　10.7万亿由来

　　10.7万亿元的全口径地方政府债务，略低于此前市场人士和研究者的测算规模。因为银监会内部统计显示，仅融资平台贷款就超过9万亿元。

　　本次审计显示，融资平台公司的确是地方政府债务的第一大举债主体，2010年末包括贷款、企业债等在内的全部债务余额为4.97万亿元，分布在6576个融资平台公司。

　　可见，审计署、银监会等相关部门在统计口径方面的差异并未消弭。

　　审计署是按照偿还责任，逐笔认定是否属于政府性债务。一位审计署官员接受财新《新世纪》记者采访时说，“要看借款协议规定的还款来源、实际用途，是否是政府承担责任。即使不是注册为融资平台公司，如果规定是靠土地出让金偿债，也算做政府性债务，因为土地出让金是纳入财政列收列支的。”

　　按照政府承担责任的不同，审计署将债务分为三类，其中，62.6%属于政府负有偿还责任的债务，需要以财政资金偿还，共计6.7万亿元；21.8%属于政府负有担保责任的或有债务；另外15.6%则是政府不负有任何法律偿还责任、但可能承担一定救助责任的其他相关债务。

　　根据今年2月13日国务院办公厅发布的《地方政府性债务审计工作方案》，融资平台公司、公用事业单位等举借，确定以债务单位事业收入(含学费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还的，被视为政府担保债务。

　　“10.7万亿元，包括了政府从社会稳定的角度，可能需要救助的债务，最大限度考虑了政府的或有债务。”上述审计署官员说。

　　从审计结果看，10.7万亿元地方政府性债务，主要是因应对1998年亚洲金融危机、2008年国际金融危机而生。两轮积极财政政策实施，都带来地方政府性债务增速飙升。1998年和2009年，地方政府债务余额同比增速分别达到48.20%和61.92%。

　　“4万亿”经济刺激计划，几乎导致地方政府债务翻番。截至2010年底的地方政府性债务余额中，仅有51.15%是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其余49.85%均产生于2009年和2010年。

　　2万亿缺口？

　　央行6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》称，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台一万余家，贷款余额超过10万亿元。央行的数据高于银监会，是因将交通、教育等也纳入平台口径。而铁道部的贷款规模就超过万亿元。

　　一位东部省份财政局官员告诉财新《新世纪》，此番审计署审计的是融资平台的政府性债务，而去年下半年财政部、发改委、央行、银监会四部委清理的是融资平台债务，包括政府性债务和商业经营性债务，两次统计有一部分交叉。

　　也就是说，融资平台债务中，偿还责任被认为不属于政府的部分，未纳入审计署的统计。

　　令人感兴趣的是这块有多大？

　　上述审计署官员接受财新《新世纪》记者采访时说，审计结果是与被审计单位取得一致意见，征求了地方政府意见并得到认可，且有证据支撑的政府性债务。4.97万亿元融资平台债务，“是财政部、央行、银监会和发改委四方认定的数”。

　　对于融资平台贷款，银监会要求银行根据平台公司自身经营性现金流覆盖情况，分为全覆盖(100%及以上)、基本覆盖(70%-100%)、半覆盖(30%-70%)、无覆盖(30%以下)四类。

　　这一分类是对银监会2010年中期清查结果的进一步细化。当时银监会将平台贷款分成三类，第一类能够依靠项目现金流偿还本息，也即全覆盖的融资平台贷款规模占全部贷款余额的24%；第二类是第一还款来源不足，必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，也即前述基本覆盖和半覆盖的部分有4万亿元左右，占比约50%；第三类贷款项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险，例如贷款挪用和贷款做资本金，占比约26%。

　　去年下半年来融资平台贷款平稳增长，也没有其他因素导致资产状况突然变差或转好，因此，可按上述比例来推算。按照银监会的规定，全覆盖的贷款可以直接转成一般性公司贷款，挪出融资平台贷款的范畴。

　　根据截至2010年6月的数据，当时银监会统计的7.6万亿贷款中，有约24%的部分是这类情况。如果按到2010年底的平台贷款数据推算，此类贷款的总额约在2.2万亿元。基本覆盖和半覆盖占到一半，总额在4.6万亿元左右。无覆盖的贷款约2.4万亿元。

　　再对比审计署认定的4.97万亿元融资平台债务口径，其中有多少属于基本覆盖和半覆盖，又有多少属于无覆盖且有可能政府认为自己并不承担责任的呢？审计署未公布相关数据，但很明显，这个缺口最大可以达到2.4万亿元左右。若考虑4.97万亿中还包括融资平台发行的企业债，缺口约2万亿元。

　　风险在哪里

　　上述审计署官员认为，两个指标显示，目前地方政府债务规模相对安全。

　　从债务率看，地方政府负有偿还责任的债务，占地方政府综合财力的比重为52%。从公共债务占GDP的比重看，负有偿还责任的6.7万亿元，再加上2010年末6.75万亿元的中央财政国债余额，合计占GDP的比重为33.8%，而欧盟成员国该指标的安全警戒线是60%。

　　若考虑政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%，公共债务占GDP的比重为39.7%，两项指标也均处于安全范围内。

　　而且，上述审计署官员认为，担保失败、真正需要政府承担责任的可能性较小。因为中国地方政府债务的用途，不是用于弥补一般预算缺口，而是用于专门的项目，对应会形成资产，很多属于优良资产，“有资产作为后盾，偿债能力就明显提高”。

　　国家发改委财金司司长徐林认同这种观点，认为很多融资平台公司有经营性资产，收入不错，如果真有偿债问题，变现也可以产生收入。

　　截至2010年末，9.6万亿元债务资金已被支出，投向市政建设的最多，占比36.72%；其次为交通运输，占24.89%；土地收储居第三，占10.62%。

　　在汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌看来，投资铁路、桥梁和买地，意味着地方政府手上的资产和债务是同时增长的，负债水平上升并不一定意味着地方政府的资产负债表恶化。

　　“实际上，无经营收益的公益性项目和现金流覆盖不足的项目，才是需要地方政府财政资金偿还的硬缺口。”财科所金融研究室主任赵全厚接受财新《新世纪》记者采访时说。

　　从2010年末的情况看，地方政府负有担保责任的债务，和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务逾期债务率，分别为2.23%和1.28%，尚且可控。

　　不过，高华证券银行业分析师马宁提醒，尽管地方政府性债务的系统性风险在可控范围内，但需注意短期内的流动性风险，和可能导致不良贷款的“最薄弱环节”。

　　未来两年半，地方政府债务将进入偿债高峰。审计结果显示，2011年至2013年到期应偿债务分别占24.49%、17.17%和11.37%，合计5.7万亿元。2011年到期的2.62万亿元中，有71%是政府负有偿还责任的债务，约1.87万亿元。

　　屈宏斌担心，这些债务的到期日，和项目长期投资回报期不匹配，如果没有采取实际行动重组债务，未来几年银行将面临债务违约的实际风险。

　　“偿债压力取决于两点，一是财政能否挤出偿债所需的资金流量，二是在多大信誉范围内可以借新还旧。”赵全厚接受采访时说。

　　借新还旧、拆东墙补西墙的戏码一直在上演。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务，借新还旧率平均为55.20%。

　　在宏观政策趋紧的大背景下，地方政府偿债能力多重受压，一方面是卖地收入难以维持高增长，甚至锐减；一方面是银根收紧，借新还旧的链条可能断裂。

　　风险可能在最薄弱环节先暴露。“也许会出现在西部欠发达地区，以及/或县级政府债务。”高华证券银行业分析师马宁预计。

　　2010年末的10.7万亿元债务中，东部省市占比高达49.65%，中、西部省份分别占23.06%和27.29%。

　　笼统看，东部省市普遍财力雄厚，偿债能力应该较强。但魏加宁认为，东部也不是一刀切的，有些省恐怕也有问题。

　　赵全厚也对东部不完全乐观，因为东部债务总量大，而且人口密集、城市化率高，土地卖得差不多了，进一步提高偿债能力的潜力不大。

　　而中西部随着产业转移和基础设施改善，工业化和城镇化会加速，在土地升值方面有后发优势。“关键是短期内债务资金能否融通，如果能通过展期或者其他创新跨过资金偿还期，考虑西部的土地、矿产、能源，风险并不见得比东部更大。”赵全厚告诉财新《新世纪》记者。

　　能否跨过短期的资金偿还期，则有诸多变数。今年4月云南省公路开发投资有限公司的“违约”风波，就是短期资金周转难以为继的例证。

　　特别是一些市县政府债务负担重，更容易出现偿债困难。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。部分地区还出现逾期债务，4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。

　　屈宏斌认为，中国政府需要立即采取行动重组债务，以避免违约风险，“允许政府发行债券，是近期最可行的办法。”

　　叩响发债之门

　　债务底数摸清之后，建立地方政府规范的举债机制有可能提上日程。

　　目前，预算法并未赋予地方政府举债权，2009年至2011年，省级地方政府只是在“国务院特别规定”的条款下，每年由中央政府代发2000亿元债券。

　　正门仅留一线缝，偏门则洞开。2008年底以来，地方融资平台数量和债务迅速膨胀，事实上就是在为地方政府举债。

　　去年6月，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(下称《通知》)，提出不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，并坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。

　　但在资金筹措压力下，依然有地方政府冒险突进。审计发现，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，在《通知》下发后，以出具承诺函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。

　　对于未来的融资机制，审计署报告建议，可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，前提是举债计划需经国务院审批，且编制地方债务预算、纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

　　魏加宁赞同从省级政府开始试点正规发债，“找财政规范、信息披露好的地方”，这样容易形成正向激励。

　　不过，徐林则认为，也可以考虑“让市县一级自己发”，因为市县一级政府直接承担基础设施、市政建设的事权，让省级政府发债，再往下分配，是挺复杂的过程。

　　赋予地方政府举债权，无疑是长期的发展方向。但赵全厚提醒，要考虑条件是否成熟，如是否有发债系统，地方政府直接发债是否比融资平台信用更高？“从平台公司负债到政府负债，如果制度性措施跟不上，有可能更容易出问题。”

　　在地方政府举债制度配套方面，有很多事需要做。最根本是修改预算法，赋予地方政府公债权。此外，各级政府得编制资产负债表，“这样才能做评级，不然怎么判断风险。”徐林说。

　　若让地方政府正规发债，偿债准备金也非做不可，“否则，投资者不敢买。”魏加宁认为。审计署发现，截至2010年末，在36个省级政府中，14个未建立政府性债务还贷准备金制度。

　　上述东部省份财政局官员告诉财新《新世纪》记者，现在没有既定的法律法规明确要求建立偿债准备金，但财政部相关文件提出过这方面的要求，对于准备金的债务覆盖率，没有统一的要求，各地根据各自的政府债务余额情况和还款需求，灵活处理。

　　部分地方政府提出，偿债准备金应逐步达到年初本级地方政府性债务余额的5%。

　　“偿债准备金需要的资金规模并不高。”赵全厚说，准备金一是应付有可能通过项目经营现金流覆盖的项目，一旦现金流偿还失败时所需，二是应对出现偿债高峰、超过财政能力时所需，“问题关键在于，地方政府有了钱去干新项目的积极性更高。”

　　诸多地方政府举债相关制度建设非一时能完成。当然，地方政府直接发债只是市政债的一种模式，还可以让承担项目的公司发债。目前政府融资平台发行的企业债，与第二种市政债类似，但不是严格意义上的市政债。

　　徐林说，真正的市政债体现政府信用，融资成本会比较低，对投资人来说，还可以免利息所得税，“建议下一步改革，可以把已有的政府融资平台公司债，通过一些制度过渡安排，做成严格意义上的市政债。”

　　

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