在持续加大财政投入保障房建设的同时，必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标

　　文/赵沛楠

　　1.3万亿元以上的巨额开支，在财政部财政科学研究所所长贾康看来，仅仅依靠政府财政投入是不可能的，“政府大包大揽模式也不是一个能保证较高效率的好模式”。

　　在接受记者杂志专访时，贾康表示，必须积极引导，拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。对于当前保障性住房包括廉租房、公租房和经济适用房等各种情形在内，情况多有不同的局面，贾康表示：“各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实，除“共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房，我个人原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房”。

　　针对廉租房和公租房项目吸引社会资金能力较差的特征，贾康向记者表示，可以采取以BT、BOT、土地“拼盘开发”、政府按揭以及与私人持有者合作等方式予以解决。

　　引导非政府资金介入保障房建设

　　当前保障性住房的各种模式中，我们倾向于引导非政府资金参与廉租房和公租房建设

　　记者：对于我国目前保障性住房建设您有何看法

　　贾康：提高民生保障水平任重道远，要注意持续加大投入。但在财政投入的同时，不能认为政府可以大包大揽。今年要建3600万套保障房，有人测算要1.4万亿元的财政支持投入，财政专门安排1万多亿元是不可能的，充其量只能几千亿元。

　　加快提供保障性住房是当前政府解决民生问题的一个重大事项。今后5年新建3600万套保障性住房的目标已明确，今年新建1000万套保障性住房的“硬任务”已具体划分为各地的建设任务目标。据估计，1000万套保障性住房需要1.3万亿元以上的资金。显然，必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。

　　在当前保障性住房的各种模式中，我们倾向于引导非政府资金参与廉租房和公租房建设。

　　BT模式解决廉租房建设资金缺乏

　　通过成立BT项目公司，项目建设方可采用项目融资方式实现表外融资，借助市场筹资从而后移与平滑分散处理“还本付息”压力，并有效提高资金的使用效率

　　记者：廉租房属于完全没有产权的保障性住房，由其公共性决定其吸引社会资金能力较差，您对这样的项目吸引社会资金建设有何建议

　　贾康：首先针对廉租房，它是政府向低收入家庭提供的租用房。由于房租低，不可能由市场自行提供，必须由政府提供特定政策支持来建设这种住房，但引导、拉动非政府资金参与建设仍是必要和可能的。我们建议廉租房可以通过以下方式提供。

　　建议一：政府与投资机构合作，通过建设-转让（BT）模式提供廉租房

　　采取BT方式的关键点有3个：一是选择的投资机构要有足够的资金实力，同时应有较强的融资能力。因为选择BT方式一个重要的原因是解决廉租房建设中的资金不足问题，如果项目公司融资能力不强，就失去了选择BT形式的意义。

　　二是回购方式选择要合理。政府在选择回购时，可根据资金情况来确定，如果未来资金不够充陨分阶段来回购。

　　三是政策支持条件应合理，符合国土开发的“顶层规划”和适度、可操作原则。

　　之所以将BT作为建设廉租房的适用模式，主要基于以下几个原因：

　　首先，政府提供廉租房的一大障碍是建设资金不足，而BT这种形式最大的优势就是为项目提供和筹措建设资金，缓解建设期间的资金压力。通过成立BT项目公司，项目建设方可采用项目融资方式实现表外融资，实际借助市场筹资从而后移与平滑分散处理“还本付息”压力，并有效提高资金的使用效率，分散投资风险。

　　其次，采用BT方式可以降低工程实施难度，提高工程投资建设的效率。

　　第三，BT方式一般采用固定价格合同，通过锁定工程造价和工期，可有效约束工程造价，降低业主的投资建设风险。廉租房建设中控制造价的效果尤为明显。

　　第四，BT方式目前是国际上通用的首先以融资为目的的公私合作形式。通过设置回购承诺和回购担保条款，可降低项目投资风险，对资金实力雄厚、管理运作规范的大型施工项目而言，BT项目属良好投资渠道，通过BT方式参与工程项目的投资建设，能够充分发挥企业自身技术和资金的综合优势。政府则通过这种BT方式，既为建设廉租房融入资金，也为社会较快提供了更多、更好的廉租房。

　　建议二：政府与房地产商合作，通过土地“拼盘开发”方式提供廉租房

　　其实这一点在当前各地方实际操作中已经有所体现。作为政府引导、拉动社会资本参与廉租房建设与提供的另一个可行办法，“拼盘开发”是政府在向房地产商转让土地使用权用于开发时，拼盘搭配式地要求开发商必须向政府提供占整个建设面积一定比例(如30%)的廉租房。

　　这种做法的实质是政府用原可得的更高土地出让金的一部分用于建设廉租房，只不过在这种办法中，政府省去了许多中间过程，表现为廉租房直接由开发商提供，其费用在土地转让金中直接减去。

　　需要注意的是，通过这种方式提供廉租房过程中，政府要把控开发地块与其整个辖区建设的通盘规划的优化协调匹配，以及地块开发具体方案内部各要素的合理拼盘搭配，对廉租房建设的具体规格、标准及相关管理要求有具体清晰的设定。并且必须由政府持有廉租房所有权并负责廉租房的公平合理分配。

　　建议三：政府按揭

　　主要是由政府提供一块土地，通过公开招标寻找开发商，由开发商向银行融资建设，建设完成后由政府通过按揭方式全部购回。

　　这与前面的BT有某些类似，不同之处主要是，在BT中，政府如分期付款，是付给投资机构，而在按揭中，政府主要是分期付款给银行。

　　合理确定BOT模式现金补贴量

　　除去新建保障性住房之外，政府还可以通过收集闲置私人产权住房作为公租房产品，其中差额由政府通过对出租者或入住者补贴的方式予以解决

　　记者：针对近两年兴起的公共租赁房吸引社会建设资金，您有何建议

　　贾康：与廉租房相比，公共租赁住房的房租相对较高(但仍低于市价)，且征收稳定。因此它的建设成本可以通过房租部分收回，如果政府再给予适当补贴或政策优惠条件，经营者则可以通过对其建成后的经营管理，收回成本并获得一定的利润。对于公租房，我想有这么两种形式可供借鉴。

　　建议一：政府与投资机构合作，采用BOT模式提供

　　BOT这种形式的基本思路是，由政府授权项目公司对项目进行建设和经营管理，项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利润，最后根据协议将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。这种方式已经在我国被广泛地应用在包括水务、发电、垃圾处理等多个领域中的建设项目，在政府的公共租赁住房建设管理中，也存在广泛的应用空间。

　　在政府公共租赁住房建设中选择BOT方式，主要基于以下原因：

　　首先，公共租赁住房所收的房租要比廉租房高，投资者在建成后如继续持有经营权，通过房租可以收回一定的投资成本，如果政府再给予一定补贴或优惠政策条件，投资者可以通过对公共租赁住房的建设、经营收回投资并获得一定的投资回报。

　　其次，通过BOT方式实施公共租赁住房建设，可以为政府在更长的时间段实际融入更多的建设资金，让更多的民营资本在更长的时间段上参加到公共租赁住房的建设与提供中来。民营资本除了利用自有资金进行建设外，还可以通过资本市场为公共租赁房建设融资，从而进一步扩大公共租赁房建设的融资渠道。

　　再次，提高资产运营效率。在由民营部门建设的公共租赁房完工后，继续由民营部门进行经营管理，可以提高经营管理的效率。在这样的模式下，由于项目是公共租赁房，其现金流量也可能不足以使民营部门在收回投资时伴有合理回报，此时政府可以通过现金流量补贴的形式，使其达到收回投资并得到合理投资的回报。补贴有两种方式，一是补贴给公租房使用者，再经房租形式由经营者收取，二是直接补贴给经营者。

　　凡有政府补贴成为必要的BOT方式的关键点，是合理确定现金补贴量，这涉及到企业能否实现合理的投资回报。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关，即经营期限越长，政府现金补贴越小，反之越大。

　　建议二：与私人持有者合作

　　前面几种建议都是针对新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，还可以通过私人拥有产权的住房来提供。政府通过社会中介公司，收集一定数量符合保障性住房条件的闲置私人产权住房，对这些私人产权住房给予一定的优惠条件，让房主提供给需要公共租赁住房的人。如果公共租赁住房的房租水平与他们的出租价格相比过低，政府可以通过对出租者补贴或对入住者补贴的方式来解决问题。（文章由《中国投资》杂志供稿）

　　

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