晒“三公”经费的本意是向公众公开各中央部门“三公”经费的消费结构及其合理性，通过舆论监督消除不合理消费。但是拖拖拉拉两三个月的“三公”公开，却让人们发现了更多的问题:包括“三公”公开相关制度设计的缺失,包括对原来一些争议问题的佐证，还包括我国财政预算制度存在的缺陷。

　　本报记者 李会报道

　　截至7月25日，83个中央部门公布了“三公”经费的2010年决算数和2011年预算数。按照国务院要求，98个中央部门本该在6月底前交出答卷，从晒账本的时间上，除了科技部在4月14日最先公开，其余公布的都在7月之后，严格来说都算“违令超时”，更何况仍有近2成是白卷。

　　晒“三公”经费的本意是向公众公开各中央部门“三公”经费的消费结构及其合理性，通过舆论监督消除不合理消费。但是拖拖拉拉两三个月的“三公”公开，却让人们发现了更多的问题:包括“三公”公开相关制度设计的缺失,包括对原来一些争议问题的佐证，还包括我国财政预算制度存在的缺陷。

　　晒“三公”制度设计的缺失

　　“三公”经费公开其实是中国政府推进财政预算公开的内容之一。财政预算公开是从2009年就开始推行的一项工作，到2010年，已经有83个中央部门公开了部门预算。今年5月4日，国务院常务会议研究部署进一步推进财政预算公开工作。着重对群众意见最大的“三公”支出提出要求，中央各部门要公开“三公”经费预算和决算，地方须比照中央公开“三公”支出。并要求，在今年6月底前98个中央部门交出答卷。

　　因此，无论是“三公”经费公开，还是财政预算公开，在我国都还是一项正在尝试推行的、非常不成熟的制度。

　　日前，《中国青年报》社会调查中心通过民意中国网和搜狐新闻中心，对5424人进行的一项在线调查显示，85.6%的受访者在持续关注中央部门“三公”公开的新闻，对于当前中央部门“三公”的公开情况， 86.1%的受访者表示不满意。

　　调查显示，最不满意的三大问题分别是：公布结果的真实性存疑（72.0%）；对逾期不公布的部门缺乏问责（65.5%）；只公布数字，缺少详尽解释（61.6%）。

　　事实上，这三大问题反映出来的，也就是我国财政公开制度设计的三大缺失。

　　首先，缺乏审计环节以保证公开数据的真实性。

　　中央部门“三公”经费的真实性很难判断，甚至有媒体喊出对“三公”经费开销“打假”的口号。民众的不信任可见一斑。

　　中国社会科学院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇指出，公开只是满足了公众的知情权。下一步的监督和制约需要审计、问责等配套措施。

　　财经评论人陈健敏建议，今后对于中央部门以及地方政府的“三公”经费或许更宜先审计后公开。比如先由审计署组织精兵强将,对中央部门以及地方政府的“三公”经费使用情况进行严格仔细地审计,然后统一公开“三公”经费明细账目及相应的使用理由注释等审计结果。中央部门以及地方政府再根据审计部门、社会民众等的整改意见,制定公开新的预算等。而这样先审计后公开的做法将有助于避免目前这种“三公”经费公开乱象,更好地保证“三公”经费的透明度,从而最终有助于减少“三公”消费。

　　其次，问责制度缺失。

　　“从国务院要求公开‘三公’费用后，在限定期间内不愿意公开‘三公’费用的国家部门就已经具有渎职嫌疑。”中投顾问金融行业研究员边晓瑜向《中国产经新闻》记者表示，在当前的“三公”公开中，问责缺失是一大问题。

　　北京大学教授王锡锌也指出，国务院只是要求中央部门于6月底公开“三公”经费，而没有相应的约束惩罚机制，在各部门不愿公布的情况下，必然使得这条政令变成“稻草人”。所以，从维护政令权威的角度，国务院应将没有按照要求按时公开“三公”经费的部门名单对外公示，对其谴责，并适时启动问责。

　　事实上，这并不仅仅是专家的意见。

　　在《中国青年报》社会调查中心所做的调查中，96.4%的受访者力挺，对拒不公开“三公”经费、不按要求公开、公开结果造假等部门进行严厉问责。

　　最后，缺乏细化的制度设计。

　　中国社会科学院法学所吕艳滨副研究员指出，目前“三公”公开的标准、内容、范围、方式方法等都没有统一和规范。

　　中投顾问金融行业研究员边晓瑜向《中国产经新闻》记者表示，从审计署到国税系统的“三公”费用的公开，以及其他部门的“三公”账单，有两个问题突显。一方面，部分部委的公开项目不明确，在用途分类方面倾向于遮掩，没有统一的“三公”费用汇报标准；另一方面，部分部门在公开“三公”费用后，没有及时、合理地解释相关费用差异事宜，而且始终不敢直接面对舆论，造成社会负面影响。

　　例如有专家指出，就目前各部门公开的数据来看，悬殊巨大，这很可能是由于公开口径的不一致所导致。如，住建部在公务接待费方面，去年决算仅为26.07万元，而中国科学院去年的公务接待费则高达9995.5万。对于窄口径公布的质疑，住建部并无回应，同时也并没有相关部门或者规定要求其一定要对公众质疑进行回应。

　　全国人大代表叶青指出，“三公”经费的统计口径不一致，就难以有所比照。基于组织结构、人员构成等诸多因素，各部门公布的最终绝对数字的高低并不必然说明相关工作的优劣。

　　吕艳滨指出，“这样的公开还不能让公众清晰、明了地判定该部门经费支出的详细核算标准、开展有关活动与本部门履行职责的关联度、必要性和实际取得的成效，因此也就很难判定这些经费的支出究竟是否真的合理、是否真的取得了应有的绩效。知情的目的没实现，势必遭到公众的质疑。”在这样的公开状况下，公众只能“看个热闹”。

　　征税成本过高的一个佐证

　　中国的征税成本是否过高，对于这个问题，一直存在巨大争议。

　　国家税务总局原副局长许善达就曾向《中国产经新闻》记者表示，中国的征税成本不高。同时他认为，随着经济的发展，虽然我国征税需要的费用总额在提高，但其在财政支出中所占的比例一定是逐渐缩小的。

　　除了税务系统的人，也有不少研究机构的专家持类似看法。中国社科院财贸所研究员张德勇也向《中国产经新闻》记者表示，关于征税成本的问题，因为没有具体的数据以及标准，因此很难断言高低。但是他个人感觉，从中国的税收规模来看，税务系统的工作绩效还可以。

　　随着今年通胀的加剧，民众以及企业对于税收的关注更甚往年，而一个广受诟病的问题就是，在企业已经感觉税负沉重的当下，税务部门本身却花费巨大。而最新公开的国税系统高额“三公”费用则为这个讨论添了一把柴禾。

　　在目前已经公布“三公经费”的部门中，国税总局以近22亿的支出高居榜首。其2010年“三公”经费财政拨款决算数为21.6631亿元，2011年“三公”经费财政拨款预算数21.3834亿元。财政部透露，2011年，中央本级“三公”经费财政拨款预算94.28亿元。如此算来，仅国税系统2011年“三公”花费就占到了中央级“三公”花费总额的将近1/4。

　　因此，在更多的人看来，中国的征税成本过高是不争的事实，而国税系统“三公”支出高高居上便是最好的佐证。

　　边晓瑜就指出，相对欧美、日本的征税成本，我国高征税成本已经成为纳税负担，随着税收规模的不断扩大，我国当前的税务成本已经成为财政负担。

　　对于“三公”费用额度偏高的问题，国税总局给出的理由是，此次公布的国税系统“三公”开支，不仅包含国税总局的“三公”开支，还包括各省市直至全国各乡镇一级分局（所）五级“三公”开支，预算单位多达3567个，仅税务干部就有近百万。

　　事实上，征税成本高的最主要原因恰恰就在于机构臃肿。

　　对于税务系统的机构臃肿问题，边晓瑜给出了深层次原因，一方面，国、地税分家，导致产生两个不同类别的税务系统，从业人员数量凭空增长两倍以上，税务成本大幅增加；另一方面，税务人员的工作效率较低，税务部门为了能够保证应收尽收，基本上没有考虑税务成本问题，在人员选拔方面缺乏复合型人才，导致收、录、汇、总、稽各环节工作不能由单个人员运作，大大降低了工作成效，导致税收投入逐渐增加。

　　2008年8月27日，审计署审计长刘家义在报告中指出，税务部门人员支出水平较高。2006年，18个省(市)税务部门人员人均支出5.83万元，抽查的236个税务局人员人均支出9.06万元。按人均6万元算，国税系统每年人头费不低于600亿元。

　　预算制度尚存缺陷

　　晒“三公”账本晒出的不仅仅是“三公”环节的问题，我国财政预算制度存在的问题也一并被晒出来了。

　　按照国务院的要求，各中央部门不但要公布2010年的“三公”支出决算，还要公开2011年的“三公”支出预算。

　　仔细分析已经公布的中央部门“三公”经费却发现，尽管国务院一再要求压缩“三公”经费，但不少部门“三公”经费仍是不降反升。

　　统计不难发现，各部门2010年决算与2011年预算总数对比，仅34家单位今年预算数值减少。

　　大多数单位的预算则齐刷刷看涨。比如今年财政部“三公”经费预算为4752.54万元，比去年实际支出增加580.53万元，增长近14%；交通运输部“三公”预算超过一亿元，比去年实际支出增加540余万元；文化部增加了296.08万元；民政部增加了21.13万元。而涨幅最大的则是20日公布的体育总局相关账本，其“三公”预算总额超去年实际支出1475.8万元，并且三分项皆上涨。

　　对于预算增长的理由，各部门也列的“头头是道”。

　　财政部公费出国经费预算增加理由是中美、中英的两个会去年在国内办，今年轮到外方做东，要到国外开，再加上一些国际会议以及2011年关税谈判等增多，出国经费预算就多了；交通部称，公车经费增加原因是随着交通安全监管、应急抢险保障等任务的增多和燃油成本的上涨，油价上涨也是理由之一；文化部称，国家博物馆于今年3月正式开馆，该馆从2007年因改扩建工程一直闭馆，国际间馆际交流活动相对减少，公务接待支出相对较低，因此，今年该馆“三公”经费预算比去年决算数有所增加；国家体育总局公务接待增加的解释是：主要是考虑2011年为备战伦敦奥运会的关键年，为提高训练水平而需要邀请各方面专家开展技战术辅导、科研攻关、论证的接待量将比2010年有所增加。

　　对此，边晓瑜指出，按照部门职能差异，各部门在“三公”费用上必然会有较大的差异。但财政部门对其他部门缺乏预算约束力、缺乏对其他部门财务掌控能力，也的确助长了“三公”费用混乱的局面。

　　这在不少专家眼中正是我国预算制度存在的最大问题。

　　有专家指出，部门预算的编制主体是政府的各个部门，财政部门是在部门上报预算的基础上，根据财力状况审核确定，最终汇总形成财政总预算。财政部门与各职能部门之间由于职能和分工的不同，难以做到信息对称，致使财政很难掌握部门预算资金的合理程度。基础数据直接影响着公用经费、社保资金等的测算安排，财政部门无法获得详细、全面、准确的相关资料，也就无法全面掌握预算单位的预算资源、预算需求，客观上造成了预算审核往往以预算单位的意见为转移的局面。

　　简单说来，目前预算制度的最大弊病是变成了花多少钱在很大程度上由花钱人说了算。

　　“的确可能存在这样的情况。”张德勇指出，一方面花钱人最能知道花多少钱，花在什么地方；但是另一方面，不应以此为理由，财政部门放松对预算申请的审核。“财政部门在编预算的时候需要搜集更加丰富的背景资料，每一项预算支出都需要详尽的资料来论证其合理性。”

　　边晓瑜也呼吁：“财政部门需要认真审视本部门职责能力，切勿由财务统筹部门变成财务协调部门。”他认为，改进的根本途径在于，一方面，财政部门需要坚持完成部门职责，了解各部门财务细则，为其他部门财政预算规划合理限制；另一方面，接受广大群众监督，将预算、费用公开、使用细则进行全面公开，至此才能真正解决“三公”费用不合理问题。

　　除了预算支出由谁说了算的问题，还有不少专家关注到了预算严肃性的问题。

　　在这次“三公”公开中，由于没有硬性约束公布2010年预算情况，因此有将近50家单位没有公布2010年预算数字，因此无从比较当年预算的执行情况。但在公布了该项目的单位中，就存在超预算的情形。例如，国务院发展研究中心。

　　对此，张德勇指出，这有两种可能，一种是编制预算时不严谨；另一种则是，预算制度的约束力不够。

　　事实上，两种可能涉及的都是预算制度的严肃性问题。

　　有专家指出，项目支出预算编制仍然比较粗糙，不利于预算执行。目前，在财政预算的编制阶段，项目的提出、可行性论证、项目确定等没有相应的科学规范，项目支出沿袭了过去切块打捆的编报方法，没有按要求细化到具体支出去向，在具体执行上存在很大的不确定性，与国库集中支付和政府采购等管理制度很难衔接。

　　此外，在部门预算的执行过程中，预算刚性不强，约束力不够。目前预算制度仍不能有效地约束政策制定过程。例如，年初，财政部门根据宏观及微观发展环境合理测定收入及财力，将支出预算数下达给各部门之后，政府仍有可能根据经济形势对收入任务进行调整，要求财政部门安排相应的资金。

　　事实上，正是此次“三公”集中暴露了大量问题，恰恰有可能推动《预算法》的修定。

　　规范国家公共财政收支的《预算法》的修订历程曲折，几经推延。这部法律的修订曾经列入两届全国人大五年立法规划，但至今仍未出台。有消息称，最近一段时间大规模的中央部门“三公”经费公开或将对这部法律的修订形成推动，8月或者10月召开的全国人大常委会或将对此进行讨论。

　　

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