“城管暴力团”必须退场

　　本报评论员 韩洪刚

　　城管打死小贩，或小贩杀死城管。这样的故事在今天的中国时有上演，描绘着新的暴力图景，给社会带来阵阵疼痛。

　　最近发生的两起事件均引起大社会风波，7月26、日贵州安顺的残疾人小贩邓启国被城管群殴致死，而此前沈阳夏俊峰案也引发社会关注。

　　中国的城管体制14年历史，已经把自己推到了一个十字路口。如今，需要执政者做出有技术含量的抉择。

　　街头上演暴力的螺旋

　　在中国的城市治理中有两个重要场所，一个是社区，一个是街头。而后者，随着城市化进程狂飙突进与流动摊贩的涌现，越来越成为一个亟待治理的场所。

　　这些流动摊贩的来源，一部分是在中国的经济大潮中涌向城市的大量农村人口，一部分是由于国企改革而导致的大量的下岗工人。在社会保障阙如的情况下，他们依赖已经发育起来的市场谋生。有资料显示，仅仅在1996年，在北京就有超过1000个“马路市场”，同时沿街叫卖的小贩至少数以万计。而当时，城市行政执法部门的职能十分混乱，“街头”成为公权力失灵的地方。于是，一种综合执法模式—也就是我们常说的“城管”—诞生了。

　　1997年5月，新中国第一支城市综合执法队伍在北京宣武区宣告诞生。当时的思路，就是把各个部门的行政处罚权集中起来。其存在的唯一“合法依据”，就是《行政处罚法》关于“相对集中行政处罚权”的规定。

　　可是，14年前，当第一支“城管”队伍横空出世时，没有人想到它将来与“暴力执法”紧密地联系在一起，没有人想到它把自身打造成了一个污名化的群体，没有人想到它让自己变成了一个英文单词“chengguan”，更没有人想到在若干年后，自己会死在城管的拳脚与棍棒之下，或是因一名城管队员而死。

　　至今，国家一直没有对城管立法，“城管”在法律上仍然是“没有身份的人”，行政执法资格模糊。事实上，“城管”相当于一种“权力外包”，他们接管了从政府其他行政部门中剥离出来的行政处罚权。然而，颇具中国特色的是，城市综合执法，也即是“城管”一开始被赋予了如此之多的行政处罚权—而且随着城市的扩张城管不断扩权，北京宣武区城管大队成立时只有5项处罚权，如今其权限已扩展到300多项—却没有约束它可能滥权的制度设计。

　　如果说没有合法身份、缺乏滥用的制度约束，并不必然导致暴力执法的话，那么，多年来，全国各地的城管部门的经费只能享受财政的“差额拨款”或完全靠“自收自支”。据中共中央党校教授周天勇指出，即便是北京市也是差额拨款，这不能说不与城管在行政系统内的模糊地位有关系。正如在网络论坛里有这样的抱怨：“（我们的）城管是自收自支性质单位，上面不给拨钱，单位又没有钱，我们5月份的工资到现在还没有发。就连局长坐的车都是别的单位淘汰下来的。”

　　我们可以说，这种财政体制与“城管”的暴力执法之间，即便不是一种因果关系，也有一定的强相关性。因为，当城管与小贩都是为了“生存”，而在街头相遇的时候，“街头”就变成了一个原始的丛林；当城管的第一目标不是服务，而是创收，那么，城管奔向小贩就是为了“要钱”，而在一些极端的冲突中，便变成了“要命”。而作为小贩这一方，一旦自己赖以谋生的工具被收缴，或被砸烂，那么被激发出的报复性暴力便如影随形。由此，在城管与小贩之间，形成一个相互伤害的死结，一个暴力的螺旋。

　　撼山易，撼“城管”体制难？

　　如今，城管不仅在法律上仍还是“没身份的人”，他们在舆论的口诛笔伐中，在道德上也成为了“没身份的人”。职业歧视让这个群体在很多场合都抬不起头，2008年，就有新闻报道，武汉一个10岁小孩因为爸爸是城管，受到了同学的嘲笑，变得自卑内向。

　　平心而论，城管不该集体性地担负这样的骂名。武汉大学信息管理学院教授沈阳在一份长达数万字的《中国城管网络形象分析报告》指出，城管除了暴力一面，也呈现了其弱势的一面：作息不规律，突发任务多，常常加班，而待遇极差，等等。

　　南京市城管队员赵阳说：“市政府的热线天天转来市民投诉，反映某处摊贩占道经营，去查处要被很多人骂；不去，投诉的市民说我们不作为，这就是中国国情，矛盾总往下转移。”城管执行的不是取得广泛共识的公共法律，而是领导意志，其中也有“市民意志”。赵阳还提到过一个让他郁闷半天的细节：一个大雨天，小贩还在摆摊，居然还遭到居民的投诉。

　　城管队伍鱼龙混杂，这是众所周知的事实，当然不能放松对他们的道德要求。如果只停留于道德层面，或只要求其“文明执法”，那是没有对准“城管体制”这个靶心。

　　不过，撼动城管体制的确又何其难矣。自崔英杰案以来的五年间，呼吁废除城管的声音一直都很强烈。但是，别说废除了，虽然饱受抨击，城管的改革问题从来也没有提上过任何一级政府的日程。

　　当了多年城管，历经过各种各样的内部改革，赵阳对城管内部的革新看得相当清楚：“城管是地方政府用得最顺手的工具，他们才不会去改呢，由于城管制度是按照相对集中行政处罚权制度而产生，改变城管制度，就涉及众多的相关职能部门体制职能变更，所以难度很大，撼山易，撼城管难！”

　　7月28日，《四川省城市管理行政处罚条例（草案）》首次审议。草案拟禁止城管协管员执法，同时规定“被执法对象有进行陈述和申辩的权利”等。这显然可以看做是地方政府缓解城管与小贩冲突的努力，但显然目标不准，火力不够，仍然无法挽转城管与小贩之间的宿命般的“暴力的螺旋”。

　　目前，如果不遏制这种“暴力的螺旋”的趋势，城管作为维持城市秩序的“维稳”力量，很可能变成危及社会秩序的“危稳”因素。据媒体报道，7月26日，贵州安顺邓启国被城管群殴致死，引发了上千人的群体性事件。若不严肃地对待，城管有可能会给中国社会酿成大祸。这当然不是危言耸听，突尼斯就是一个活生生的例子。

　　“街头治理”陷困局

　　当前，“街头治理”的确是中国城市和社会治理的一种客观需要，如果没有人去管理的话，缺乏规范的流动摊贩，的确就有可能过度占用道路空间，进而影响城市交通。正如有学者指出的，“不是一句取消城管就可以解决问题的”。

　　的确，中国人口多，又处于农业社会向工业社会、快速城镇化的发展阶段。大量的人需要靠练摊维持生计，从根本上杜绝不了小商贩的问题。那么，我们需要探讨的，则是重新反思城市的“街头治理”，如何才能“管好”的问题。再进一步而言，我们需要探讨的是，执政者到底应该追求一种什么样的“秩序”的问题。如果说要的是真正的和谐，那么，不仅要探讨如何矫正城管的粗暴执法方式，更重要的是，要追问如何摆正城管在城市治理中的角色。

　　甚至，我们可以问，“街头治理”真的需要城管这一个专门的部门吗？这些恐怕才是解决问题的真正起点。

　　从流动摊贩的角度来看，当前小商小贩自己组织化程度比较弱，流动性强。而现在的工商制度，很多小商贩很难做到注册登记，都变成了非法的“存在”，想被怎么捏就怎么捏。以国外的类似制度来看，有的国家1/3企业不登记，只是备案。卖东西就缴纳销售税，没有达到个人所得税的起征点，就不需要缴纳个税。这是我们应该借鉴的地方。

　　另外，回溯城管的诞生来看，其本身就是城市行政部门执法混乱、功能不调的一种产物，同时又是其他行政部门本应担负的“脏活、累活和苦活”的“打包”。比如，国外类似国内城管的职责，都是警察在管。

　　那么，现在的改革方向应该是，把城管目前担负的那些职能，“还给”他们本应属于的部门，给城管“减肥”，而不是“扩权”。城管部门在精简后，可以合并到公安系统，多管理一些和百姓生活密切相关的事清，比如乱占绿地，公共场合抽烟，等等。

　　当然了，相比于政府的其他行政部门而言，身份模糊的城管部门还是“弱势部门”，那些被抛出来的“脏活、累活和苦活”，比如公安、城建、消防等部门肯定不愿意“回收”。同时，鉴于城管是地方行政长官执行自己意志的“最方面的工具”，比如为了政绩工程的市容市貌、为了土地财政的拆迁，等等。

　　可是，由于种种非常具体的利益和阻力，城管体制的改革仍将是一个僵局，这却又是一个不能坐视不管且刻不容缓的问题。因为，中国的城管问题，已经超出了问题本身，而变成了一个社会治理问题，甚至是一个政治治理问题。解决城管问题的道路，其实在城管制度之外，到了执政者从更高的层面来抉择的时候了。

　　这一条路并不容易。但是，首先要不折不扣做的就是不折不扣地确保财政的“全额拨款”，消除对城管创收的体制性激励。没有这一点，“暴力的螺旋”的趋势，将难遏制。那么，“城管”作为维持城市秩序的“维稳”力量很可能变成危及社会秩序的“危稳”因素。