沈彬：别让70年产权再折磨中国人了

　　沈彬

　　最近，深圳被曝出所谓“全国首例无偿收回土地到期房产”案—金桃园大厦一期业主被告知土地出让年限期满后，政府将无偿收回土地，土地上的建筑及其他附着物，将被政府无偿取得。后来政府方面的澄清，越发让普通人看不懂。作为普通人要问：70年之后我的房子会不会被收走？这种奇怪的土地制度是怎么形成的？

　　简单说一下金桃园大厦的历史，1998年，原深圳市规划国土局同意原南山区建设局以零地价的方式，将这块土地转让给深圳市罗沙工程有限公司，同时规定：土地期限届满，政府不仅无偿收回土地使用权，土地上的建筑物及其他附着物，也由政府无偿取得。

　　最近，“无偿收回”的事被抖了出来，媒体作了报道，才有了“全国首例无偿收回土地到期房产”的新闻。

　　回溯历史，解放之后我们一直在追求一大二公，对于私有化，特别是土地私有化一直非常“警惕”。在改革与保守的博弈中，政策往往是摸石头过河式的“机会主义”。

　　1978年的十一届三中全会决定改革开放之后，1979年出台了《中外合资经营企业法》，其中使用了“场地使用权”的说法，明显是临时租地的意思，没有土地使用权的含义。之后随着改革的发展，土地日益成为重要的生产要素，于是1990年国务院的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了土地使用权有偿出让制度，其中规定居住用地的使用权最高年限为70年。

　　这就是所谓“70年”的最早出处。土地使用权期满以后怎么办？该条例第40条规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”，到期连房子一起无偿收回，这也是当年深圳出让金桃园地块时，合同所明确要求的。

　　同时作为“例外”第41条还规定，土地使用权期满，土地使用者“可以”申请续期，并重新签订合同，支付出让金。这只是“可以”而不是政府“必然”续期。原则上要收回，例外情况下可以延期，这是在1990年的环境下作出的“机会主义”决策。

　　1995年施行的《城市房地产管理法》中，不再提“无偿收回”，第21条规定：年限届满后，土地使用者可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，重付土地使用权出让金。

　　把延期续约作为更确定的预期，是一大进步。但1990年那个《暂行条例》中的“无偿收回”虽与后法有冲突，却从未废止过。显然，土地使用权到期，连地上的房子一起由国家无偿取得，很不公平。法学界甚至直言其为公共权力“巧取豪夺”，于是法学家想出两套救济办法，一是国家作出补偿；二是申请续期。

　　大家可以看出立法潮流所在：土地使用权从一种合同规定的、暂时的、有变数的债权，逐渐固定为长久性、可预期的物权，土地使用权越来越像“所有权”，但“私有化”在中国是非常敏感的，时不时有“左”的东西出来干扰。2005年就有学者认为当时人大正在讨论的《物权法》对公私产权平等保护，是“资产阶级法学”。但“青山遮不住”，2007年施行的《物权法》又进了一步，第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”这是进步也留下两个尾巴：住宅用地“自动续期”不是“自动免费续期”；对非住宅用地，并不适用“自动续期”。

　　再回到本案中，深圳官方对于金桃园大厦的最终解释是：届满后依据《物权法》规定自动续期。这其实就是否定当年土地出让合同中的“到期无偿收回”。

　　要想让“70年到期”不再像幽灵一样折腾着中国人，关键还在决策层的勇气，能不能在《物权法》的基础上再进一步规定“到期无偿续期”？这里值得一说的是，英国(包括英联邦、中国香港)并不实行土地私有制，土地名义上归英国君主所有(香港现在规定为公有)，但已经高度虚化，不影响个人的土地买卖、土地使用权出让。这很值得中国借鉴，

　　如果土地使用权得到公权有力保护，不受公权侵扰，即使不是“所有权”，一样是有确定预期、可靠保障的财产权。

　　作者系法律工作者