南海策：解释权与海权一个不能少

　　中国社科院亚太所 钟飞腾博士、张洁副研究员

　　本报记者 雷志华

　　 编者按：中国周边地区是否平静，是中国经济保持增长的重要外部条件。然而，中国的崛起，势必对周边地区产生不同的刺激效应。近期，南海形势的走向就表明了这一点。如何与邻居相处，如何捍卫自身利益，是一个重大课题。从本期起，本报将不定期召开对话，对此加以探讨，旨在厘清迷思，有所建设。

　　一、从主权宣示

　　到国际法博弈

　　 20世纪70年代以前，南海之所以总体上平静，是因为中国与南海周边国家实力差距不大，也因为国际体系还处于冷战体制中，国家安全压力大于对海洋利益的声索。

　　 进入20世纪70年代之后，美苏冷战缓和趋势加强，而经济力量在国际体系中的地位上升。这一阶段发生了一个改变南海局面的重要态势，联合国亚洲与远东经济委员会宣称，南海地区大陆架蕴藏有丰富的石油。

　　 此外，影响更加深远的是，70年代后期起联合国开始制定海洋法，该法改写了沿海国家关于海洋国土的认识，也大大扩展了某些国家的“国土面积”，比如越南、日本等国就是海洋国土面积大于陆地面积的国家，这与中国陆地面积数倍于海洋面积是很不一样的。经济利益的来源发生极大变革，利用还是不利用联合国的合法性判断，是临海国家所必须面对的问题。由此造成南海周边国家在对待海洋问题时，决策上的观念差异很大。

　　 中国直至20世纪90年代才开始明确以法律的形式界定海洋国土，1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》、1996年《中华人民共和国领海基线的声明》以及1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等三部国内法对中国的海洋权益进行了明确界定。与此同时，随着中国与东盟关系的改善，中国也加大了与东盟诸国的协商讨论。

　　 新世纪以来，随着中国崛起速度的加快，周边局势的演进更为复杂。正如厦门大学李金明教授指出的，南海问题已由历史主权的宣示，转向以国际法、联合国海洋法公约为依据，解决专属经济区与大陆架的划界问题。特别是国际法院2002年将西里伯斯海的两个小岛判给马来西亚而不是印度尼西亚之后，各方开始认识到，诸如手工艺品等历史遗迹，远比不上当代国际法对领土归属问题的判定，民族国家围绕海洋权益问题的观念认识已经进入了一个新阶段。

　　二、越南菲律宾

　　意在以攻为守

　　 在南海问题上，共有6个国家和地区提出主权要求，分别是中国、中国台湾地区、越南、菲律宾、马来西亚与文莱。其中最突出的是越南和菲律宾，越南宣称拥有西沙、南沙群岛的主权，占领着南沙群岛29个岛礁，菲律宾则对南沙部分岛礁提出主权要求。在对华关系上，这两个国家对中国抱有很深的疑虑，都试图限制中国在南海地区的影响力。抓住了这两个国家的政策和声索主张，也就理解了东盟国家在南海问题的极端要求。

　　 总体而言，周边国家在实力对比上大大弱于中国。当中国在南海上稍有动作时，这些国家总是分外敏感。加之海洋利益对这些国家的重要性远大于海洋对中国的重要性，越南、菲律宾等国在南海问题上有时不免过分紧张。

　　 以海洋利益占国内生产总值的比重看，中越两国差距极大。据2010年5月国家海洋局公布的《中国海洋发展报告（2011）》，2010年中国海洋经济占国内生产总值的9.6%，在十二五期间，即使按照规划海洋新兴产业以20%的增长率发展，到2015年也不过占到24%左右。而越南总理阮晋勇披露的数据表明，2010年海洋经济及涉海经济领域生产总值占越南全国GDP的比重达到48%。

　　 对中国而言，从20世纪90年代开始，随着周边概念在中国外交布局中地位的上升，中国已日益认识到东盟的战略地位，即改善中国经济增长的周边安全环境。进入新世纪之后，随着中国-东盟自贸区的落成，中国与东盟关系的经济层面大为拓展，也使得中国可以进一步发展沿边省份的经济，加快中国统一国内市场建设的步伐。这毫无疑问是一项大战略。

　　 制定大战略之后，政策应对基本都得服从维护周边和平大环境这样一个大道理。但大道理是如何发生变动的？一定是积小成多，至最后发生了战略性的转变，迫使政策做出调整。那么在小事件发生与战略转变之间的实践过程中，利益的摩擦和政策的争论必然上升。争论本身不可怕，就是怕外国意识到中国的这种争论，以先发制人的态势抢占地盘。中国和越南、菲律宾在南海上的争端就属于这种博弈。

　　 联合国大陆架委员会规定各缔约国应在2009年5月13日之前，递交海上划界方案。菲律宾抢先动手，在2009年2月通过“领海基线法案”，将黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划入，并向联合国递交了“部分申请”，采用对部分岛屿提出主权要求的方式，单边突破了2002年与中国达成的文件精神。2009年5月7日，越南向联合国大陆架界限委员会提交了南海“外大陆架划界案”，声称对南沙群岛拥有资源权利。

　　 对东盟国家而言，在实力上远逊于中国，在主权观念上又处于和中国同等的发展阶段，相互之间围绕南海岛屿主权的矛盾短期内不太可能得到彻底解决。

　　三、中国或被迫

　　挑战美南海霸权

　　 随着中国的继续崛起，美国认为中国是同时能在安全和经济上挑战美国的文明古国，具有极其悠久的战略传统。由此，美国的亚太战略进入了一个新的阶段，奥巴马政府试图塑造雁型安全战略，综合美国对前苏联和日本的战略，即以安全和经济混合的战略来应对中国的崛起。

　　 权势结构的变化导致中美之间的战略摩擦增加。到了2010年，这种相互矛盾的评估已经涉及到几乎所有可能的中美关系问题上，奥巴马政府向全球宣布，美国“重返亚洲”。南海问题的重要性自然上升，如今即便是同一番话，其内在的含义也不同。

　　 南海问题是美国重返亚太的重要“抓手”之一。美国政策的核心在于“航行自由”。美国与东盟国家不同，在南海的领土领海上并无直接利害关系，但美国是一个具有全球性利益的强国，如果中国在南海获得了压倒性的控制权，那么美国太平洋舰队与美国在中东的部署就被拦腰截断。因此，对美国而言，介入南海问题，不是关心岛屿主权的归属，而是在南中国海争议海域的军用船舶的活动权问题。

　　 总体来看，美国亚太战略的布局着眼于长远和未来，美中关系具有全球意义。美国不会使用武力解决一个与美国并无直接利益关系的问题。2011年6月25日，中美双方首次就亚太事务进行磋商，双方一致认为要维持区域和平与稳定。

　　 但真正的问题是，美国已不是金融危机前的美国，而中国更加不是10年前的中国。在实力对比发生变化的同时，中国虽然在全球范围内尚无能力挑战美国，但是为了塑造一个更有利于自身的周边安全环境，中国或许不得不挑战美国在东亚的安全秩序主导权。而南海不仅关乎主权，也是中国进入海洋时代实行大国崛起战略的试金石，以及中国海外利益拓展的战略基地。

　　四、解释中国

　　九段线主张是关键

　　 2011年7月，东盟地区论坛系列外长会议在印尼巴厘岛召开。7月20日，中国与东盟就落实《南海各方行为宣言》的指导方针（下文简称《指针》）达成一致，尽管各国对《指针》的实际意义评价方面各有不同。

　　 从中国一方来说，虽然自2010年以来，中国在南海问题上的态度日趋强硬，但是维持周边环境的稳定，尤其是防止美国对中国周边安全事务的插手，仍是目前中国重要的战略选择。考量东盟的需求，行动指针为推动落实《宣言》进程、推进南海务实合作铺平了道路，更有利于维持一个和平与稳定的周边环境。而且，中国通过外交努力，成功地说服东盟同意在《指针》中不使用“多边的”、“国际的”等语言，从某种意义上是自身坚持南海问题双边化政策胜利的产物。

　　 但是，客观而言，《指针》的象征意义大于现实意义。虽然《指针》体现了各方的和平意愿，但是并没有改变争议各方对领土主权声索的立场，菲律宾外长甚至在《指针》发表的第三天公然在东盟地区论坛上就南海争端指责中国。而《指针》只是推动《南海各方行为宣言》向更有约束力的《准则》迈进的第一步，自身不具有法律效用，对南海争端各方的行为缺乏监管、惩戒措施等等。即便如此，菲律宾对于《指针》还存在很多微辞。而中国官方也明确表示，在条件成熟的情况下，才考虑签署准则。

　　 未来一段时期，有关南海领土争端问题仍在短时期内无法解决，但出现某国采取军事手段抢夺和占领有争议岛屿的情况很难发生。更多摩擦将会集中在对南海海上资源的开发与利用方面，可以预见，由此引发的争议各国宣示主权的行为与相互对抗将会导致双边与地区局势紧张，这一形势将会长期存在。而对中国形成最大挑战、最急迫需要应对的是，如何解释中国提出的九段线划界主张，这是东盟和其他国家最为关心的，也是外部舆论普遍认为中国的战略意图不明，行为具有不确定性的主要原因。

　　五、海权优势

　　将是破局关键

　　 中国应该如何应对南海争端？我们认为，中国具有全球独一无二的周边环境，必须发展足够力量的海军，历史上的海上权力拓展经验得到证明的规律是，对待权力差距较大的国家，海权起了实质性的作用。因此，正如本文一再强调的，实力差距是考虑南海问题的第一因素。谁对谁具有海权优势是一个至关重要的问题。更重要的是，建设一个负责任的国际大国，必然要求建立一支与国际地位相匹配的军事力量，而海军具有首当其冲的战略重要性。这种选择决定了中国的军事发展必然带来强大的外部压力，甚至在一段时期内会对安全环境具有负效应。因此，中国的外交面临新挑战，需要更多新思维。

　　 我们认为，中国应该分层次地应对南海争端。将涉及领土领海主权的传统安全问题与能源通道、环境污染等非传统安全分而治之。传统的安全问题短时间内无法破解，并且还需要发展硬实力予以保障。中国应该选择非传统安全问题作为突破口，因为确保能源通道安全、维护海洋生态安全等议题，中国与其他国家具有共同利益，也需要共同治理。我们看到，在这次东盟地区论坛上，中国已经提出了一系列合作倡议，包括举办关于南海航行自由的研讨会，成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等三个专门技术委员会，并承诺继续承办已确定的3个合作项目。

　　 21世纪的第二个10年，安全与外交将成为中国-东盟关系的主要议题，尤其是以南海争端为重。南海问题将不仅仅是领土领海争端，而将会具有更多的战略意义，成为影响中国周边战略的核心议题。