公共安全事故迭出 政府采购法面临大修

　　屈丽丽

　　桥梁坍塌，动车追尾，一系列公共安全事故背后，社会各界开始质疑这是中国高速发展引发的后遗症。但是，在法律专家眼里，中国高速发展的问题症结，本质上是经济发展的速度远远超越了制度建设的速度，制度建设滞后、规则跟不上，引发了一系列的安全隐患。

　　北京辽海律师事务所谷辽海律师告诉《中国经营报》记者：“公共安全事故背后，有一大部分原因是因为政府采购程序的不规范造成的，比如采购信息不透明，导致招标过程中的串标，施工过程中的调包问题无法得到有效监督。同时，大量工程采购合同的背后，采购方与被采购方存在着复杂的关联关系，直接衍生了利益冲突的问题，并极易导致缺陷产品流入公共部门。”

　　“然而，现有政府采购法对此却或者规定不详，或者根本就没有规定。在诸多公共安全事故之后，政府采购法正面临大修。”谷辽海说。

　　大修之一

　　采购信息披露及其责任后果条款亟须作可操作化规定

　　谷辽海认为，目前我国《政府采购法》对采购信息披露要求过于笼统，有关采购信息披露的条款有待细化并操作化，并应与相关责任后果条款相衔接。

　　一个典型的事例是：在动车追尾惨剧发生之后，一些媒体迅速跟进，以高铁产业链为线，揭露了在其中营利的几十家上市公司。但是，由于信息的不公开不透明，导致媒体的跟进大多只能停留在猜测层面，甚至发生了对一些公司的误判——比如辉煌科技事件。

　　这些未能完全公开的信息包括：发生事故的铁路线及两个动车组中，所有安全系统中的产品设备到底来自哪些供应商，是什么样技术水平的产品，性价比如何，当时投标的公司还有哪些，为什么会落标，中标公司的产品是否是最优的等等问题。

　　长期关注铁路系统采购的谷辽海律师告诉记者，“在目前铁道系统的政府采购中，供应商看不到整体的采购信息，因此导致大量供应商不能参与投标，由于供应商是政府采购过程中最好的监督者，缺少更多供应商的参与就会导致产品质量无人质疑，缺少对招标程序客观公正的评价。而不透明的招标程序往往是滋生腐败的温床。”

　　谷辽海认为，采购的透明均应涵盖：获取什么样的产品或设计，所需产品或服务的质量，专业技术方面的需求，预算的采购价格，参与竞争的供应商数量，所供产品或服务的具体交付、中标产品或设计的验收和供应，采购各个环节的监控，等等。“这些方面均应在制度规则方面进行规范。”

　　“而在竞争性的采购程序结束后，应公开披露胜出供应商的名称、中选的产品或设计、中标数量和中标价格等等，公开发布这方面的信息，从而便于纳税人进行监督以及其他落选供应商提出质疑投诉，使得更多的社会民众能够关注具体的采购项目。如果有前述完善、透明、竞争的机制和规则，公共部门腐败的几率就会大量减少，而供应商所提供的产品或服务的质量就会相应提高，所提供的价格也会更优惠。”

　　在信息透明的采购环境下，落选供应商会明明白白了解为什么我不中标的原因，如果有问题，落标者就可以提起行政或司法上的救济程序，对采购案件进行更为深入的调查监督。由此来保证中标者的性价比的最优。

　　然而，由于我国法律的不完善，并未建立起有效公开的信息披露制度，导致采购环节问题丛生，并为产品质量或设计缺陷埋下了安全隐患。

　　不仅如此，谷辽海还告诉记者，“在项目实施过程中，还不乏存在中标者与验收单位暗通，对中标产品进行调包的现象，即换掉中标的高价格、高质量的产品，最终以低价的普通产品甚至问题产品替代。这会直接导致原本不该发生的事故骤然发生，也为此后列车行驶留下了一系列的安全隐患。”

　　谷辽海这种说法并非空穴来风，根据今年上半年审计署公布的《京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果》披露了铁道建设过程中存在的虚假发票、低劣产品参与投标的问题。比如：“南京大胜关长江大桥工程土建及监理1标、京沪高铁咨询业务、南京南站应急工程土建及监理1标的招标时间分别为2006年7月、2007年 12月、2008年12月，但中铁大桥局、中铁十三局、铁科院(北京)工程咨询有限公司等中标单位在此前的2006年3月、2006年2月、2008年3 月就已分别进场开始工作，涉及合同金额44.46亿元。”

　　负责京沪铁路线的京沪公司更是问题百出，“比如工程才刚刚施工，工程款就已结算了大半；物资采购合同平均履约率仅有22％，却未按合同约定扣收中标商的履约保证金。此外，还有私签工程合同，排斥潜在投标人的情况。”

　　对此，谷辽海认为，名义上的“公开招标”，其实质就是规避法律的行为。由于双方的合同不是通过竞争的方式达成的，合同金额不是在公平竞争的环境下形成的，没有真实、客观地接近市场价格。所涉及的合同金额44.46亿元，根据行业潜规则，至少有20多亿元的公共资金被利益关联方侵吞了。

　　“其中，由于缺少有效监督，更不排除中标者以降低产品质量来换取更大利润的可能。”谷辽海说。

　　大修之二

　　使用公共资金的政府采购，需明确禁止存在利益关联的采购行为并规定相关责任后果条款

　　值得注意的是，在现有政府采购法中， 虽然规定了采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系，但对于企业与采购部门之间存在利益关联的问题并没有明确加以禁止，更缺乏相关的法律后果条款。对于企业老板与采购方之间的利益纠葛更少涉及。

　　然而，在我国预算体系中占用了大部分资金的工程及其配套的货物、服务采购中，由于大部分存在于铁路、公路、桥梁等基础设施领域，这些政府领域在改革中不可避免地留下了体制的影子，比如大量为建设项目而成立的项目法人，及其原先为配套而设立如今已经市场化的大量公司。

　　由此，在这些基建领域的政府采购活动中，就总是能发现中标者与政府采购方存在着利益关联的影子。

　　“这其实是一个利益冲突和利益回避的问题，国外政府采购法通常都有这样的回避制度。但国内的思维模式及实践方式，通常是肥水不外流，忽视不是本系统的企业，由此导致的结果是，本系统的项目往往就给自己人办的公司，甚至老板就是中标公司的股东。由于国内现行法律对采购中的利益冲突回避没有给予高度重视和明确区分，致使许多项目在采购环节没有竞争，很容易滋生腐败。”谷辽海说。

　　“而无视利益冲突问题的直接后果，将会导致许多重大项目的竞争完全流于形式，使公共部门所需要的真正具有市场竞争优势的产品或设计很难获取，而缺陷产品或低劣设计则流入公共部门，在对产品或服务没有建立有效验收监督机制的情况下，必然会导致产品质量安全事件。”

　　尽管根据现有《政府采购法》有关公开、透明、廉洁等的原则性规定，相关利益方也应回避，但在本土环境下，除非法条有明确的禁止性规定及其法律责任，否则人们对利益关联就容易习以为常。

　　“有效的采购体系可以提高安全系数，目前，我国政府采购过程中没有形成有效的信息披露机制，缺少对利益冲突体制的规避机制，已经成为公共采购法律体系是非常大的问题，并开始直接影响到了老百姓的生活、生产乃至生命。一系列的公共安全事故应该有理由成为倒逼中国政府采购法律实现重大突破的历史事件。”谷辽海说。

　　中国政府采购法实施进程

　　１2002年6月29日通过

　　第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过。

　　２2003年1月1日起施行

　　从制订至今已有近十年的时间，很多条款及规定已不适应当前的经济形势。

　　３2010年1月实施条例征求意见

　　国务院法制办公布了《政府采购法实施条例》（征求意见稿），2011年列入国务院立法计划，目前尚未通过。

　　４2011年7月联合国修改公共政府采购法

　　联合国修改了公共政府采购法，此次修订的内容包括发展中国家的政府采购不单是履行管理职能，还要提供公共服务，执行公共政策的职能，比如要扶持中小企业、要绿色环保、要支持自主创新等。目前，中国已加入WTO管辖下的GPA（政府采购）谈判，此次修改被认为将影响我国的政府采购谈判。