于青松：沿海要发展必须向大海要地

　　我知道的围填海造房比较典型的例子就是海南凤凰岛。

　　据我了解，部分工业区、经济区的服务区房屋建设，采取市场化运作，围填海形成的土地价格比较高。

　　每年200平方公里的年度指标中，地方政府审批的占到七八成。

　　海域使用权招拍挂主要存在于竞争性的养殖业。

　　南方周末：近期有媒体报道，当前部分沿海城市在暴利驱动下出现了一股“填海建房热”——填海成本每亩20万元，之后地方政府再以几百万上千万的高价卖给开发商，开发商再以“海景房”为卖点，高价卖给购房户。你对土地财政已经延伸到海洋这个现象怎么看？

　　于青松：关于这个问题的报道我看过，我也就这个问题做了一些调研，事实情况是局部地区可能有这种现象，但总体上看，依法管海和科学用海可以说是主流。

　　首先，国家批准的围填海项目中还没有一个单纯的房地产开发项目，地方也没有批准过单纯的房地产开发项目，现有的围填海形成土地上的房地产项目全部是临海、临港工业区、经济开发区中的生活配套设施建设，有工业区、有经济区，就要有人居住，这是很自然的。

　　比如河北曹妃甸循环经济示范区的围填海项目，主要用于建设新首钢、煤炭码头、LNG等临海工业和基础设施，其中就规划了一个生活服务区。

　　我现在知道的围填海造房比较典型的例子就是海南凤凰岛。这是几年前海南省政府批准的项目。据我所知，批准填海的目的是为了打造一个国际邮轮母港。后来，盖了一些房子，价格很贵，有炒作的成分。你刚才提出的问题，可能与这个项目有关，这是个很极端的例子，并不能代表全国海域使用的现状。

　　其次，关于土地财政已延伸到海洋这个问题，实际上是不存在的。前面我已经说过，国家和省两级批准的围填海项目，主要是用于临海、临港工业区，还有一些港口、码头和能源项目用海。根据我目前掌握的情况，除了部分工业区、经济区的服务区房屋建设，采取市场化运作，围填海形成的土地价格比较高以外，其他用海活动如工业用海项目，地方政府为了招商引资，基本上按围填海的成本价出让给用海企业。

　　南方周末：现在有不少人认为海域已经存在过度和无序开发。我们了解到，一些地方规划填海造地的面积要远远大于国家批准的围填海计划指标。你怎么判断现在沿海地区围填海造地的形势？

　　于青松：沿海地区加快经济发展，必然涉及到一些利用海域的问题。近年来，国务院把沿海省份的一系列区域发展规划都上升到国家发展战略，比如辽宁沿海经济带、河北曹妃甸循环经济示范区、天津滨海新区、黄河三角洲、山东半岛蓝色经济区、江苏沿海开发、长江三角洲、浙江海洋经济发展示范区、福建海峡西岸、珠江三角洲、广西北部湾、海南国际旅游岛等。从目前情况看，上述这些国家发展战略规划，或多或少都提出了围填海需求。科学合理开发利用海域，是上述规划有效实施的重要保障。

　　因此，适度的围填海造地，在当下的中国有其必然性。世界沿海发达国家的发展历程也证明了这一点。日本在二战后的30年时间里，在太平洋沿岸形成了以京滨、阪神、中京、濑户内海、北九州等五大临海工业区，打造了长达1000余公里的沿海工业长廊，彰显了围填海在促进日本经济社会发展中的重大贡献。

　　从全国来看，整个围填海活动还是比较规范的，并不存在无序和无度的问题。

　　天津滨海新区原来是盐碱地、烂泥潭，水是黄的，夏天一片臭气。这样的滩涂，通过围海造陆，建成了临海工业区、旅游度假区，已崛起一座现代化新城，2009年GDP达3810亿元，为建区之初的30多倍，人口增至200多万，实现了经济效益和社会效益双赢。

　　南方周末：去年全国围填海造地的年度指标总共是2万公顷(200平方公里)。我们知道，50公顷以上的项目审批权在国家海洋局，50公顷以下的在省级政府。那么，在全国围填海计划指标中，国家海洋局审批的比重大概是多少？

　　于青松：五分之一到四分之一。

　　南方周末：也就是说，大头还是地方政府审批。如果地方非法围填海或者围填海面积超标，国家海洋局会怎么处理？

　　于青松：2010年围填海计划执行情况良好，没有超标，你提出的问题还没有发现。国家对地方可能出现的这方面问题，已经有了一些制度安排。

　　一是国家海洋局会同国家发改委制定了围填海计划管理办法，对当年超标使用围填海计划指标的地区，国家在安排该地区的下一年度计划指标时，将实行“超一减五”的惩罚措施，即下一年度计划指标将减少当年超额总数五倍的指标。二是国家海洋局会同监察部、原人事部、财政部颁布了《海域使用管理违法违纪处分规定》，对违规审批用海的单位和个人作出了一系列追究法纪责任的规定。

　　南方周末：海域使用金是按什么标准征收的？去年全国一共收了多少？中央和地方政府是如何分成的？

　　于青松：海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。其中，对填海造地、非透水构筑物等项目用海实行一次性计征海域使用金，最高为一等，每亩12万，最低为六等，每亩2万。对其他项目用海按照使用年限逐年计征海域使用金。

　　海域的开发利用和土地最大的不同是，土地经营性项目比较多，比如房地产，而海域经营性项目相对较少，多是港口、核电、火电等重要基础设施和钢铁、石化等重大建设项目。这些项目通过审批取得海域使用权，所以用海不存在招拍挂。海域使用权招拍挂主要存在于竞争性的养殖业，比如有些地方适合养高品质的海参鲍鱼等，拍卖的价格可以到每亩一两万。

　　海域使用金征收的数量每年的变化都比较大，而且实行中央和地方三七分成，其中中央财政30%，地方财政70%，分别缴入各级地方国库。目前，全国海域使用金征收标准不高，总额并也不大，我们现在正在考虑会同财政部门通过提高海域使用金征收标准的办法，遏制盲目的围填海活动。