李旭鸿：税式支出价值几何

　　李旭鸿

　　 研究税收不仅要研究税收组织财政收入的功能，而且要研究税式支出，核算税收优惠导致的政府收入的减少；研究政府支出不仅要研究直接财政支出，而且要研究间接的财政支出（税式支出），以及税式支出与直接支出的相辅相成，这样才能构成政府支出完整的概念。

　　统筹考虑财政支出方式

　　 测算政府税式支出数额及受益人的程度，确定是否以最低成本达到政策目的。税收优惠是政府为贯彻一定的社会经济目标而制定的，对其进行绩效评估非常重要。建立税式支出制度不仅可以对各类税收优惠政策的成本进行规模分析，还可以对其形成的社会经济效应进行分析，从而为进一步优化税收政策，提高税收宏观调控效率提供依据。

　　 财政管理的资金一直以预算内资金为对象，财政支出的范围也受此制约。而税式支出是通过税收制度产生效果，因此相对于直接支出，税式支出的作用范围要大得多；由于没有资金的流动，避免了财政直接支出所存在的因时间差异而形成的政策滞后现象；税式支出是国家颁布实施的法律所发生的正常结果，不需逐年经过法律批准；税式支出与直接支出各有特点，也可相互替代。因此，将财政直接支出与税式支出结合起来考虑财政支出的方向、规模和效益，扩大了财政收支管理的视野和思路，有利于增加财政收支管理的科学性和提高财政收支的效率。

　　 中国政府目前还没有构建规范的税式支出制度，对于已经出台的税收优惠政策，也很少进行成本收益的评估测算和统计分析报告。财政补贴政策和税收优惠政策同时存在，两者政策实施效果的比较也很少开展，因此，还不能有针对性地在财政补贴政策和税式支出政策之间作出选择，实现财政资金的效益最大化。

　　财政收支平衡的新支点

　　 由于公众对政府提供公共产品和服务的需求日益增大，各国均面临平衡财政的问题。在增收节支中，积极的出路只能是增加实际的财政收入。税式支出的实施在不增加税负、不提高税率、不增设税种的情况下，为各国指出了一条新路。清理和削减税收优惠政策、减少税式支出项目，无疑能起到增设税种和提高税负同样的增加税收收入的作用。

　　 世界各国普遍存在税收优惠政策，这些优惠政策及其引发的税收漏洞和避税行为，减少了政府应该筹集的税收收入，导致了财政收入不足，影响了财政收支平衡。在税收优惠大量存在的情况下，可以将税收优惠政策转换为税式支出，将其作为财政性的支出来反映，就可以增加政府的财政收入和支出规模。在税式支出的管理制度下，国家权力机关要考察或者批准税式支出预算报告，进一步强化对税收征管部门的约束，还可以做到将税式支出与正常的财政支出统筹考虑。在税式支出管理制度下，各项税收优惠政策绩效评估相对比较容易，会促进税收优惠政策的集约化和更加有效，从而提高了财政支出效益、减少了税收优惠措施和增加了政府税收收入。

　　提高财政透明度

　　 国际货币基金组织2001年发布的《财政透明度惯例法则》中提出了四大基本法则，来确保财政的透明度。一是明确权责、理顺关系。国家在法律上必须分清政府的结构、职能、政府内部职责、授权范围、管理税式支出的中央政府、地方政府间以及政府部门之间的关系，还应建立起明晰的协调和管理机制。二是财政收支信息要公开实用。本规则要求在一般财政收支信息的基础上，要公布税式支出的综合性信息资料，包括基准的税收制度，估算没有税式支出的情况的基准税收收入，包含基本原理、实施期间、成本测算和评估、效率和实施效果分析以及替代性的财政支出政策的税式支出。三是预算制定、执行和上报应公开。政府发布的财政政策目标报告和财政可持续性评估，都应包括直接预算开支和税式支出情况。税式支出年度开支的筹备和公布应该在一个全面持续、量化管理的宏观经济框架内进行。年度预算中的新的税式支出信息应该罗列清楚；税式支出信息应该清晰列出便于政策分析和提高利用政策分析并改善可信度；用来监督已经获准的税式支出程序应罗列清楚；税式支出的成本、效果和效率的财政报告应该每年一次或者定期提交给立法机关和社会公众。四是税式支出要确保完整性。税式支出数据应反映出近期资金流动和发展趋势，宏观经济的发展趋势，明确的税式支出政策的目标和功能；税式支出的信息应该详细审查，税式支出的数据应该得到确认；应采用经济和效率审计来核实税式支出的功能等。

　　 实施税式支出制度增加财政税收政策的透明度，进一步加强税收优惠管理。一方面通过税式支出，将隐藏、散见于无数税法条文中的税收优惠项目逐一、系统地明列出来，使政府和公众意识到税式支出存在的广度和深度，了解到税收优惠政策的收入成本，有利于税收优惠政策的公开、透明，也有利于投资者了解政府鼓励的行业而作出相应的投资决策。另一方面，将税式支出报告作为政府预算的一部分，能向公众提供一个及时的、可靠的、全面的、有分析的政府预算，其中的信息和数据能覆盖整个财政行为范畴，提高财政税收政策的透明度。

　　全面控制政府预算

　　 虽然各国列出了各项税式支出的数额，有些将税式支出报告纳入预算程序，但税收优惠政策在实际执行过程中，并不受税式支出所列金额的限制。即使税收优惠政策在实际执行中发生的减税额超过了当年税式支出的预算数额，税收优惠政策还必须依照规定执行下去。因此，在这一方面相对于直接支出而言，税式支出并不具有直接支出的硬约束功能。但从另一方面来看，税式支出对预算具有软约束的功能。由于税收收入是直接预算收入的最重要的组成部分，因而税式支出数额必然影响到预算的总规模，对某一行业或部门编制直接支出预算时，也应考虑其已享受到的税式支出的数额；与经济发展战略相配合要有税式支出的结构控制，支持什么，用多大的资金量，各种税收优惠在总量中的比例等。因此，虽然与直接支出相比，税式支出对预算资金总量及结构的约束没有硬性指标，但其通过税收优惠政策的制定间接地影响或控制预算资金的总量及结构。

　　 不加预算控制的税式支出不仅对税收制度造成侵蚀，而且对预算政策和社会政策也带来了压力。就预算政策来讲，政府支出膨胀不能仅仅归罪于直接支出，税收体系中存在的规模庞大的税式支出不容忽视。同时，未加预算控制的税式支出也难以考核其实施效果，进而影响了政府正确选择和实施经济干预政策。

　　 （作者系北京大学光华管理学院博士后、财政部税政司工作人员）