中小企业管理机构设立的国家悖论

　　马光远

　　今年以来，东南沿海中小企业面临的新一轮的困局，引发了外界在政策层面的诸多反思和思考。最新的情况是，据媒体报道，9月份将很可能召开一个中小企业和非公经济工作会议，这是改革开放30年来，第一次由国家层面召开的会议。据说这次会议亮点有两个：一是出台扶持和推动中小企业发展的一系列政策；二是成立全国性的专司中小企业管理的正部级机构。

　　中小企业对于中国经济的重要性不容置疑。目前，全国有中小企业近5000万家，中小企业的工业总产值、销售收入、实现利税分别占全国总量的60％、57％和40％；每年提供的新增就业人口占全国的90%以上，而中国进出口的60％以上的份额是中小企业完成的，就对经济的贡献而论，改革开放30多年，经济增长的60%也是中小企业提供的。

　　然而，与中小企业的重要性形成巨大反差的是，中小企业在国家经济政策中得到的重视程度，以及获得的政策资源，与其对中国经济的贡献严重不匹配，而且即使偶尔有政策光顾，也只是一些安慰性的政策。以过去的两年为例，中国为了应对金融危机，出台了一揽子的经济刺激计划，在这个以“4万亿”而闻名的一揽子刺激计划中，无论是破天荒的宽松货币政策，还是具有真金白银的“十大产业振兴规划”，以及未来可能成为中国经济重要拉动引擎的战略性产业规划，都跟中小企业并无太大的关系。两年的适度宽松的货币政策，在制造了通胀的同时，流入中小企业的信贷不到20%，在金融机构的授信额度中，中小企业得到的授信额度不到国有大中型企业的零头；就产业振兴而言，“十大产业”振兴规划基本就是一个“大企业”规划；中央为此投放的200亿元技改项目，绝大多数仍然流向了大企业。这完全可以用来解释为什么3年过去了，经济增长全球独秀，而中小企业却重新陷入了困境的政策原因。

　　反思近年来我们在中小企业扶持上的公共政策，教训无非是两点：一是从来不正视，或者不承认中小企业对经济发展的贡献，只是将中小企业视为补充，导致针对中小企业的政策从来没有上升到基本国策的地位，30年从来没有召开一次国家级的中小企业会议就是明证；二是没有一个真正为中小企业说话的机构。在目前，公共政策部门化、公共利益部门化的今天，很多政策的盛宴之所以流入一些大国企，主要原因是他们在中央层面有“代表”自己利益的部门，而5000万中小企业本质上是没娘养的孩子。因此，凡是涉及中小企业的政策，很多时候，要么隔靴搔痒，要么“王顾左右而言他”。

　　在这种情况下，我们认为，如果真的召开中小企业发展的全国性的会议，首先应该将中小企业发展的一系列政策提升至基本国策的地位，同时，很有必要成立一个真正的、为中小企业的发展进行规划、管理和出台政策的正部级机构。可是，也有人担心，如果成立专门负责中小企业发展的正部级机构，等于给了中小企业一个婆婆，而中国很多部委的行为模式告诉我们，这样的机构可能不仅无法推动中小企业的发展，反而会成为靠中小企业养活和寻租的一个机构。

　　应该说，这种担心并非完全没有道理，最典型的例子就是国资委的成立，不仅没有解决多年的政企不分问题，反而颠覆了国企改革多年的共识，成为名副其实的架在国有企业头上的“老板加婆婆”，成为一个极为强势的机构，导致国企与政府之间的边界极为模糊。如果未来的中小企业管理局成为这样一个机构，那无疑是中小企业发展的噩梦。形成了诺斯所言的“国家悖论”：国家既是经济增长的原因，同时也可能是经济衰退的主要根源。甚至有人告诫：“最好的办法是不要让狼走进羊圈，而不是等他走进来后相信他不吃羊。”

　　然而，事实上，一个机构的成立只是组织结构层次上的变化，属于“硬件”。一个机构的成立作用的评价，更重要的还是要看“软件”，即这个机构的行为目标和行为方式。在目前公共政策的利益博弈非常惨烈，很多公共政策资源的利益归属已经固化的情况下，如果没有一个真正的为中小企业“发声”的机构，中小企业要想获得真金白银的政策扶持，几乎是不可想象的。我们假定，成立中小企业管理机构之后，这些机构本身在扶持中小企业的过程中有寻租和敲诈中小企业的情况，但相比较之前根本没有任何政策，起码算一种“帕累托改进”。打个比方，以前政策资源的蛋糕，根本没有中小企业的份，在成立专门机构之后，为中小企业争得了20%的份额，而这个机构可能会把5%用于寻租，但起码相对以前争得了一定的资源。

　　因此，我们认为，尽管成立中小企业管理局存在委托代理层面的“败德风险”和“逆向选择”的代理难题，但对于中小企业而言，成立一个专门机构的好处远远大于弊端。在既得利益集团非常庞大、利益日益固化的情况下，认为中小企业最好的管理机构就是没有任何机构的想法尽管理想，但并不现实。当然，为了避免中小企业的管理机构真的沦为吸骨敲髓的“婆婆”，对其“管理”的权限应该进行严格的界定，这个管理机构除了站在中小企业的角度为中小企业草拟全国性的信贷、税收、财政、产业等政策之外，不应该具有任何的收费权和资金项目的审批权，让其成为戴着镣铐的舞者，这样，可以在一定程度上避免其“逆向选择”和寻租的风险。