金融国资委路径 全能监管机构雏形初现

　　既要改变多头监管的现状，又要扮演好出资人角色，还得体现国家在金融领域的战略意图。金融国资委尚未出世，就已经被赋予了较多的使命期待

　　记者 宋怡青 王春梅

　　设立金融国资委，又闻“楼梯响”。

　　“在第四次全国金融工作会议召开前，可能会讨论成立金融国资委的议题。”一位接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者透露。

　　有接近汇金的人士则表示，目前财政部会同国资委、汇金等多个部门正在研究草拟组建金融国资委的具体方案。

　　一位接近监管层的人士对记者证实，在《金融业发展和改革“十二五”规划》(下称《规划》)讨论时，确实提出了由财政部金融司和汇金共同组建金融国资委的动议。但目前各方存有争议。

　　成立“金融国资委”事关中国的金融国资管理体制改革，业内在关注汇金是否独立的同时，对于未来的金融国资委如何找准定位、完成监管使命，尚存疑问。

　　全能监管机构

　　成立金融国资委的构想由来已久。在第三次全国金融工作会议前，财政部就曾动议设立金融国资委。但由于当时争议较大，因而被搁置。

　　随着第四次全国金融工作会议准备工作的推进，金融国资委的概念再度被提出。但是有无必要成立金融国资委的争议也随之再起。

　　“金融国资管理是对金融的国有权进行管理。”国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，目前我国的金融国有资产管理分散，不同部门的出资人履职的标准不一样，其中既有财政部，也有中投，甚至还有“一行三会”。

　　这样就缺乏统一的管理金融国有资产的标准，特别是监管部门直接管理国有资产，模糊了监管者和所有者之间的职责界限。同时，金融国有资产在行业分布上的过于分散，无法从总体上体现国家在金融领域的战略布局意图。上述接近汇金的人士也称，成立金融国资委主要是为了解决国有金融资本管理体制中，长期存在的多头管理问题。

　　他表示，以国有银行为例，汇金公司、财政部作为国有资产出资人，派驻董事行使股东权利；财政部负责有关会计、税务、绩效考核方面工作；央行作为国有银行股改的牵头单位，还承担部分监管职责，如反洗钱、外汇头寸等；银监会作为银行监管机构，主要负责业务监管。在多头管理的情况下，难免出现交叉管理，也难免会出现监管不到的灰色地带。而通过设立金融国资委可以使各监管部门的职责边界明确，改变扯皮或者重复监管的现象。

　　另外，中国的金融控股集团越来越多，平安、中信等机构已经开始横跨保险、银行、证券等金融领域。而“一行三会”还是各司其职，即央行管货币政策，证监会管证券、上市公司，保监会管保险，银监会管银行、信托。

　　“现在已经迫切需要一个全能的监管机构，改变分业监管的现状。”上述接近汇金的人士表示。

　　使命期待

　　当前，国有金融资产规模已经高达100万亿元。长期以来，除了多头管理的问题外，出资人代表缺位也是金融国资管理面临的问题之一。

　　中国政法大学一位不愿意透露姓名的教授在接受记者采访时表示，只有明确了出资人代表，从制度上明确其权利义务关系，才能建立出资人与各个运营主体之间的法律关系。这样才能从根本上理清楚金融国资的管理体制，而设立金融国资委正是为了明确出资人代表。

　　出资人代表是金融国资委被赋予的重要使命。“出资人职责难以到位，可能会产生经营层越位行使出资人的错位。”财政部金融司司长孙晓霞曾对媒体说。

　　建立统一的金融监管体系，是金融国资委被赋予的另一个重要使命。

　　据《财经国家周刊》记者了解，按照财政部目前制定的方案，财政部、汇金公司所持中央级国有金融资产将划拨至金融国资委，央行也将逐步从管理出资人职责及部分金融监管职责中退出，专注于货币政策；而银监会、保监会及证监会也应当从出资人角色中逐步退出，集中行使金融监管职能。“这样有利于改变多头监管的现状，建立国际先进的监管体系。”

　　去年7月，美国国会参议员曾通过金融监管改革法案，其中一条重要的措施就是建立新的监管协调机制，改变原来“双重多头”的金融监管体制，在财政部下成立金融稳定委员会，主要负责识别和防范系统性金融风险。

　　对于是否成立金融国资委，业界意见至今难以统一。有观察人士问：“金融国资就那么几家，远没有非金融国企那么多。为什么不能用管理非金融国资的那一套来管理金融国资，而要单独成立一个金融国资委？”

　　另外一种观点认为，2008年金融危机时西方国家的综合监管机构并没有及时发现问题，防范风险。“这样看来设立金融国资委有必要吗？能到达监管的目标吗？”一位国有商业银行的研究人士在接受本刊记者采访时说。

　　财政部财科所国有资本研究室主任文宗瑜在接受《财经国家周刊》记者采访时提出：“我国的金融监管将来肯定需要改革，一个最大的问题就是成立统一的监管，但是我们不可能照搬西方国家的模式。”

　　不走老路

　　追述金融类国有资产的管理路径，组建金融国资委的复杂性可见一斑。

　　1998年后，中国的金融类国资实行的是“五龙治水”的架构，即金融工委和组织部管人事、劳动部管工资和社保、财政部管财务、央行管业务发展、计委管投资。

　　到2003年金融工委撤销时，主要部门并入银监会，有关央行金融机构的中共组织关系分别放在银监会、证监会和保监会。按照同年中编办专门印发的有关文件，财政部继续负责金融类企业国有资产的基础管理；再到后来汇金成立，财政部、汇金、央行、“三会”、中组部再度形成新的“五龙治水”。

　　据财政部财科所研究员周放生回忆，在国务院国资委成立之前，曾有过“大国资委”的概念，即所有的中央企业成立一个国资委，包括金融和非金融企业，但在后来的国资委设计方案中被否决。一位接近监管层的人士对记者称，主要原因是金融类的监管太过专业，与非金融的放在一起不合适。

　　“利益冲突”也许是更深层次的原因。“主要冲突在银行，其他的冲突都可以通过市场来解决，但银行是中央企业的债权人，我们不能既当股东又当债权人，这在法理上就不成立，一定要有防火墙。金融和非金融企业一定要分开，可以都归国务院管，但是体制上必须是两个机构，互不隶属。”周放生说。

　　有多位经济学家指出，金融资产管理不应该与政府发生直接关系，高管的任命最好多些专业人士参与。汇金公司以企业的身份来控股国有银行，指派董事就是改革的进步。

　　为了避免走老路，现在初步设想是尽量市场化。前述接近监管层人士对记者表示，未来金融国资委的管理层由中央任命，而其他人员尽量采用市场化公开招聘，引入竞争机制，实行绩效考核。

　　谁是出资人

　　财政部对成立金融国资委的构想由来已久，其缘由是，中央机构编制委员会办公室曾于2003年专门印发有关文件，称金融类企业国有资产的基础管理，继续由财政部负责。

　　在国有金融机构改制重组之时，在对金融国资的主导权上，财政部与央行的控制权出现过“此消彼长”的变化。

　　1998年，在央行推动下，财政部发行了2700亿元的特种国债，为4家国有商业银行补充资本，并成立了四大资产管理公司，处置四大行剥离的1.4万亿元不良资产。3年后，四大行面临二次注资。此时，对中行、建行的改革由央行主导。

　　2003年，中央汇金公司经国务院批准成立。汇金注册资本为450亿美元，全部来自于外汇储备。按照《银行法》规定，央行下面的外汇管理局负责外汇的保值增值，所以当时汇金的实际控制权掌握在央行手中。

　　同年，汇金分别对中行、建行以及中国建银投资有限责任公司(下称“建银投资”)分别注资。

　　北京师范大学金融研究所所长钟伟曾对媒体表示，理论上汇金属于国有独资公司，产权归财政部，但实际上并非如此。日常的重大经营决策，都是由汇金公司拍板决定的，譬如引进战略投资、上市股权核定、派驻董事人选等，这些决策并不需要央行和财政部的协调。

　　当时对汇金有实际支配权的是央行。

　　所以，通过四大行的股改，央行拿到了金融国资的管理权。2004年，汇金又向当时正在进行财务重组的交行注资，持有交行6.68%的股份，为交行第四大股东。

　　2005年4月份，工行重组。与中行、建行的方案不同，工行原有资本金不再全部冲销坏账，而是只冲销一半。这就意味着，工行原股东财政部可以保留50%的股权，汇金持有另外的50%股份。

　　2010年4月29日，农行改制完成，财政部和汇金持有的股份均为48.15%。

　　在最新获批的信达资产管理公司股改方案中，财政部作为独家发起人，出资251亿元，确保了其控股权。

　　另一方面，汇金公司董事会的构成，也彰显着财政部与央行之间的某种变化。

　　汇金第一届9人董事会，被称为各部委的“拼盘”。2008年7月汇金董事会重组，新的5人董事会中，董事长由中投董事长楼继伟出任，楼此前任职财政部副部长多年。副董事长由李剑阁担任，李此前为国务院发展研究中心副主任；汇金总经理谢平出任执行董事，谢曾任职央行稳定局局长；在独立董事中，吴晓灵曾经任央行副行长；金莲淑是原财政部纪检组组长。从中可以看出，具有央行背景和财政部背景的董事各为两人。

　　随着中投的成立，汇金与央行“剪不断、理还乱”的关系被画上休止符。注册资本为2000亿美元的中投，由财政部发行特别国债向央行购买外汇储备而来。财政部以债权换取央行在汇金公司股权的形式，将汇金整体并入中投。所以，现在要论金融国资出资人，当属财政部和汇金。

　　绕不开的汇金

　　汇金始终是金融国资管理体系绕不开的平台。

　　从成立开始，汇金已经承担了部分出资人的责任，按照此次《规划》中提出的建议，汇金公司将从中投剥离出来，归属到金融国资委。

　　前述接近监管层人士称，汇金已经在试图扮演好国有金融资产出资代表的角色。“此次《规划》在讨论中提出剥离汇金，也算是意料之中。”

　　按照汇金公司网站上的表述，中央汇金公司根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值。

　　截至目前，汇金控股和参股的金融机构包括6家大型商业银行、9家证券公司、2家金融控股集团、1家保险公司和1家再保险公司，持有建行、中行、工行、农行的股份分别为57.1%、67.55%、35.41%和40.03%。同时，汇金的全资子公司建银投资还直接、间接控股、参股了十几家大小券商。

　　汇金似乎一直徘徊在“承担政府特定职能”与“市场化运用政府资金投资”两种角色之间。四大行改革之初，为了顺利推进中行、建行在香港上市，汇金与联交所协商，把自身界定为“准政府机构”。

　　另一方面，汇金也在向几大行派驻了专职股权董事，帮助银行完善公司治理结构，并积极要求银行分红，落实投资收益权。

　　2005年下半年，为了拯救证券市场，汇金及其全资子公司建银投资还入股了大量国有和股份制券商。2008-2009年，为了股市平稳，汇金在二级市场增持了工行、建行和中行的股票，被指为“托市”。

　　类似的行为，巴曙松认为，这正说明了汇金面临着两难境地。

　　从国际经验来看，金融国资管理一般是放在财政部之下，或者财政部参与之下的。至于汇金公司目前的特征来看，并不像国有金融资产的专门管理机构，而是比较接近于国有金融资产管理体系中的中间层——投资控股公司。财政部财科所所长贾康过去也曾对媒体作过这样的表示。

　　此外，从发展的趋势看，汇金和中投的关系需要理顺。

　　“二者的定位也不一样，中投是国家主权财富基金，主要投资海外。汇金是国有金融机构的出资代表。从二者各自的职能讲，分开是符合发展要求的。”某部委研究部门的人士说。

　　汇金内部一位人士在接受本刊记者采访时也表示，汇金要履行出资人的角色，就必须回归国务院领导。而剥离汇金后的中投，其主权财富基金的角色定位也将更加清晰。

　　但一位接近中投的部委人士称，中投大部分利润来源于汇金持有的各大国有商业银行的分红收入。所以在中投找到一个好的盈利模式之前，汇金是很难独立出来的。