五大领域产能过剩辨析

　　《中国投资》 2011年第9期

　　文/本刊记者 杨海霞

　　“从1亿吨开始，到现在8亿吨了，还在说产能过剩”，中国钢铁工业协会副秘书长迟京东在接受《中国投资》采访时说。最近，中国钢铁工业协会(以下简称中钢协)公布当前中国钢铁产能已经达到了8亿吨，但实际上合规的钢铁产能只有4亿吨，另有4亿吨产能未经国家核准。

　　自1999年被戴上产能过剩的帽子以来，钢铁行业产能就一直随着需求的增长而不断扩张。在需求预测的基础上，国家对钢铁行业的产能扩张一直严格制定规划，然而，由于需求屡屡突破规划产能，因此市场的产能也屡屡突破国家规划。如2009年年初国务院《钢铁产业调整和振兴规划》中预测当年中国粗钢消费为4.3亿吨，但当年实际消费达5.7亿吨。再如今年中钢协预计粗钢的消费将达到6.8亿吨，而当前国家批准的钢铁产能只有4亿吨，市场中另有4亿吨违规产能将弥补需求缺口。

　　事实上，在近10年的政府宏观调控中，中国钢铁、水泥、有色金属等工业行业一直都被定义为“产能过剩”行业，并被适用于相对严格的土地、财税、项目审批等各类产业政策。

　　而近日在全球经济前景的悲观情绪下，产能过剩这一沉寂了1年多的话题又再次浮出。近日，美国经济学家、纽约大学经济学教授努里尔。鲁比尼再次发出预测，称中国经济很可能在2013年遭遇“硬着陆”。而导致这一危机的原因很可能是高投资引发的产能过剩。鲁比尼预测说：“任何国家都不可能拥有足够的发展速度，能够在将50%的GDP重新投资的情况下避免产能过剩和银行呆坏账”。

　　国家发改委产业经济与技术经济研究所的课题也对当前大热的战略新兴产业提出警告，认为已经出现了产能过剩的苗头。同时，亦有专家对中国的汽车产业发出产能过剩的提示，认为在限购政策下过去几年扩张的产能潜在过剩。

　　虽然产能过剩早已不是新词，但对于如何来对待这些行业，一直存在争论。一些政策制定者认为，中国有一些行业存在较为严重的、长期的产能过剩，而这些过剩的产能大多因盲目、非理性的投资所导致，因此应通过政府之手予以调控；而大多市场参与者认为，企业依据市场信号自主决策形成产能，不需要政府之手调控，只需要市场自行解决。

　　因此，一方面，政府不断调控产能过剩，另一方面，市场上产能的扩张也似乎从未停止过，并累积形成了大量的“违规产能”和 “过剩产能”，也形成了中国复杂的产能迷局。

　　事实上，在仍处于转轨阶段的市场经济体系中，行业的产能扩张与整个经济的发展模式、体制弊端紧密相连，讨论究竟是过剩还是短缺，脱离不开其滋生的转轨经济土壤。因此，与其争执于过剩还是短缺，不如探究产能扩张与其负面效应形成原因，以便于对症下药。

　　国家发改委宏观经济研究院2010年重点课题研究报告“我国工业领域的产能过剩问题研究”发现，中国比发达国家存在更大的产能利用水平波动现象：这说明中国的工业品市场面对较多的变数，市场主体难以形成准确的市场判断和预期，另外，诸多不合理的体制机制因素也一定程度削弱了市场信号对产能利用的调节作用，从而影响到“市场无形的手”发挥作用。对这些问题的理解显然更有助于制定有效针对产能的规划与调控政策。

　　过剩还是不过剩

　　今年4月20日，工信部公布《关于遏制电解铝行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的紧急通知》，要求各地区、各部门认真清理、严格控制电解铝拟建项目，取消地方出台的对电解铝的各项优惠政策，严禁以各种方式盲目扩大电解铝的产能。此后，工信部、发改委等9部委组成的调查组进行了电解铝预建项目调查及叫停工作。被调查的23个拟建电解铝项目已于7月上旬全部叫停。

　　在国家叫停电解铝的同时，电解铝价格却自6月以来开始飙涨。同样，来自中钢协的数据，今年以来，钢材价格也呈现出稳中有升态势。

　　这成为市场人士反对将电解铝和钢铁冠以产能过剩的一个依据，因为产能过剩就意味着产品供大于求，产品价格会下降，然而事实上这些工业品价格不降反升。

　　当然，仅以价格来判断是否过剩并不够。对于过剩行业的价格反升，中国社会科学院经济研究所博士后李长安分析认为，那些产能过剩严重的产品之所以价格仍能保持坚挺甚至上升，很大一部分原因在于国外原材料价格以及国内劳动力价格上涨所致。

　　除了价格，另一个判断产能是否过剩的依据是利润率，通常产能过剩行业的利润率较低，企业亏损面较大。在8月中钢协信息发布会上，中钢协副会长张长富曾经表示，今年上半年粗钢产量达到3.5亿吨，但是会员企业销售利润率仅为3.14%，同比下降0.4个百分点。这似乎印证了钢铁行业过剩的事实。但是中钢协迟京东将之解释为铁矿石价格的上涨，而并非钢铁行业产能过剩导致。

　　不过如此高的需求增长也并非永无休止，迟京东也承认，如果未来经济前景下滑，中国钢铁企业面临产能过剩的风险。中钢协预计，“十二五”期间随着中国钢铁需求增速将放缓，迟京东表示，他们也一直在警示企业及时转型，钢铁企业如不及时转型，恐怕也难逃过剩的厄运。

　　上述课题认为，判断和评价“产能过剩”需从产能过剩的程度和效应两方面入手，只有当产能富余超过一定限度，并导致其对经济社会发展产生的负面效应大于正面效应时，才称之为“产能过剩”。

　　“从正面效应来看，产能富余有利于市场竞争机制的有效发挥，推动企业优胜劣汰，促进技术与管理创新，提升消费者福利，调节和平滑需求波动等；从负面效应来看，过度的产能富余可能导致资源浪费和非有效配置，市场价格大幅下滑，企业效益状况恶化，失业增加，并间接导致银行坏账增多以及金融风险等”，该课题认为。

　　将环境效应与社会效应纳入行业产能判断，这也是此前宏观调控的决策依据之一。也有观点认为，这些被外化了的成本如果计算进去，那么很可能本来就处于微利状态的企业将处于亏损状况，隐含的过剩将会显现出来。

　　中国特色的产能过剩

　　按照传统的经济学原理，市场这无形的手可以通过价格自动调节余缺，那么讨论过剩与短缺并不重要。然而，在中国，问题似乎并不那么简单。

　　“相对于部分发达国家而言，近年来中国工业品产能利用水平年度间波动幅度较大，产能过剩发生的频度相对较高”，上述课题研究发现表示。

　　欧美等国家一般用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标。设备利用率的正常值在79%-83%之间，超过90%则认为产能不够，若设备开工低于79%，则说明可能存在产能过剩的现象。

　　“较大的产能利用水平波动现象表明：我国作为尚未完成工业化的发展中国家，工业品市场面对较多的变数，市场主体难以形成准确的市场判断和预期；同时，由于我国仍处于体制机制转轨时期，与发达经济体相比，政府与市场有效协作的机制尚不健全，诸多不合理的体制机制因素也一定程度地削弱了市场信号对产能利用的调节作用”，上述课题研究认为。

　　相对于过剩还是短缺争论，对这些可能导致产能过剩的非市场因素予以更多关注似乎更有现实意义。

　　该课题认为，地方投资存在过度膨胀的风险，这是形成一些行业产能过剩的诱因之一。工信部一位不愿透露姓名的官员也表示，地方政府对投资项目土地的大包大揽、无节制的税收优惠，助长了一些企业不思后果的产能扩张。

　　该课题认为，在不科学的财税体制和政绩考核体制下，地方政府面临较大的增收压力和动力，对于吸引工业投资发展经济具有天然的冲动。同时，在投资决策过程存在的系统性制度软约束也助长了他们扩大经济规模的短期行为。而且一些地方政府还可能运用非市场化手段刻意降低部分产业的进入门槛，人为地阻止地方企业破产淘汰，阻碍部分工业行业落后产能的退出，从而形成过剩产能。

　　显然这样的过剩产能不能够仅通过市场手段来调节。在他看来，一些重工业领域此类体制性的过剩特征明显，而此类产能过剩的负面效应也更为明显。

　　政府的退位与补位

　　产能的形成有市场的和非市场的原因，因此“对待我国工业领域的产能过剩问题，既要结合市场经济的一般规律，又要考察我国的特殊体制和发展阶段特征”，上述课题认为。

　　市场对于简单的数量控制做法一直持反对意见，李长安认为，由政府主导下压缩产能过剩的成本十分高昂，2000年之前，产能过剩的调整通常由国有银行来买单，由此造成了数以万亿计的银行不良贷款。据央行统计，银行的不良贷款中有大约70%或多或少与产能过剩有关，其中由于计划与行政干预而造成的约占30%，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30%，国家安排的关、停、并、转等结构性调整约占10%。

　　因此，政府治理产能过剩的目标不应是最终消除产能过剩，而是通过政府合理的“退位”与“补位”，不断优化政府和市场有效协作的机制，降低工业领域产能过剩的风险和负面效应。

　　国家发改委投资研究所罗云毅研究员也认为，不应简单地压缩产能，而是考虑如何提高竞争力。他认为，从技术进步、经济周期和市场经济内在特征等方面看，行业产能过剩往往具有内在的必然性。“只要能大力推进技术进步，高投资率就是好事，产能过剩亦不足为虑。反过来说，如果没有技术进步，由高投资率决定的产能高速增长大都是低水平的简单重复，那必将难以为继。在这个意义上，对解决所谓投资规模过大、产能过剩严重问题来说，大力推进技术创新是一个最具本质意义的核心要素。

　　在他看来，产能过剩虽然会导致淘汰，导致一些企业倒闭或开工不足、人员下岗失业以至银行不良资产增加和“投资浪费”，但只要想到这是引入市场经济体制所必须付出的成本和代价也就可以接受了。

　　当然，对于一些预算约束较弱的地方政府和国有企业盲目上马项目，形成低水平产能过剩，造成投资浪费的问题，也予以坚决制止，罗云毅认为。