正确认识政府对住房价格的调控

　　去年以来，国务院先后发布“国十条”、“国八条”，对快速上涨的居民住房价格进行调控。目前，调控已初见成效，但要从根本上稳定住房价格，还需要对调控面临的难点进行深入分析和破解，将政府的科学调控措施进一步落实。

　　一、政府调控房价面临的难点

　　我国从1998年开始取消福利分房，转向由市场调节住房供求以来，用10年左右时间就解决了大多数居民的住房问题。但住房的市场化改革也带来了房价过快增长、房产资源占有不均、房地产业波动较大等问题。这些问题产生的原因比较复杂。

　　社会公平与市场效率的矛盾。政府调节住房供求遇到的最主要矛盾就是市场效率与社会公平的选择。计划经济时期由政府统一分配住房，保障了群众住房的大致公平，但损失了效率。1998年以来的住房市场化改革有效地激发了市场各个主体建设住房的活力，但同时住房占有的贫富不均也充分显现。为了保障社会公平，我国政府从2005年开始建设经济适用房和廉租房，2008年又针对住房价格的快速上涨出台了一系列调控政策。而调控政策往往是“双刃剑”，政府的直接调节有利于社会回归公平，但也对市场效率造成了一定程度的损害。在实际生活中，公平和效率没有明显的分界线，政府需要的公平往往要以牺牲一部分效率为代价；而效率又是以市场利益为导向，客观上不承认公平。这给政府调节住房供求中的公平和效率带来很大难度。

　　土地资源短缺与土地需求快速增长的矛盾。我国土地资源总量不足，既要确保18亿亩耕地用于确保粮食安全，又要满足不断增加的建设用地需求，政府选择空间较狭窄。而且我国土地资源分布不均，发达的东部和中部是我国人口密集区，城镇化潜力巨大，但这些地区土地严重短缺。由于土地资源的不足与我国建设用地需求旺盛的矛盾，政府需要通过价格机制对土地需求者实行优胜劣汰，让一部分对土地的需求转移到别的地区，这样做的结果却也让一些合理需求受到抑制。

　　中央政府与地方政府目标的矛盾。由于所处地位的不同，我国中央政府与地方政府在调控住房目标上存在差异。一是中央政府把公平放在首位，兼顾效率；而地方一般是着眼于效率和效益，兼顾公平。二是中央政府的调节往往是原则和抽象的，而地方政府的调节是具体并可操作的，二者在实践中存在不一致的地方。三是中央政府的目标和措施具有全国的统一性，而地方政府要考虑地方特色，目标和措施具有多重性。四是中央政府的调节是长期和均衡的，而地方政府的调节却有明显的阶段性特征。在中央政府与地方政府存在调节目标差异的情况下，客观上会弱化社会对中央政府调节住房市场的预期。

　　调节的可持续性与政府选择差异的矛盾。在市场经济社会，市场调节客观地存在滞后和失灵的现象，需要政府有持续的事前指导和事后校正。在住房领域，市场调节同样难以满足困难群体的需求。当今发达国家为解决社会困难群体的住房问题，住房社会保障覆盖面通常在25%至30%以上，而目前我国城镇保障性住房覆盖面还不到城镇家庭总户数的10%。在今后较长时间内，调节住房供需矛盾将成为我国政府的基本职能。在如何履行政府的住房保障职能问题上，不同层次的政府、上下级政府以及政府不同部门领导的认识都存在差别，在住房制度安排和调节力度方面具有区域性和个人的选择特征。例如，保障性住房的建设主要依靠地方筹措资金，但保障房的建设投入基本上是无回报或低收益的行为，在地方政府有多种投入比较的情况下，能否按照保障要求投入住房建设资金，往往成为对地方政府持续发展能力的一种考验。

　　二、政府进一步科学调控房价的基本思路

　　居民住房问题关系到国民经济发展和社会稳定全局，政府进一步对住房价格进行科学调控，应综合采取经济、法律和行政等方式进行。

　　加强住房立法，政府依法履行调节职能。在现有条件下，我国政府既是一个参与社会经济运行的经济主体，又是一个社会公共事务管理主体。客观地讲，我国政府承担着比西方发达国家的政府更多的职能。一些地方政府在履行职能过程中，受政府领导人的选择、上级考核目标及可支配的资源状况等约束，在一定的程度上具有重效率、轻公平的非理性行为。要保证政府公平、理性、规范地对住房市场进行调控，必须通过立法形式进行约定。住房方面的立法主要包括住房法、住房保障法、保障房管理条例、保障房资金筹措办法等。这些法律法规的建设有利于明确政府住房保障和调节住房的职责，有利于社会其他主体依法享受住房保障的权利，同时也履行应尽的义务。

　　政府直接调控土地价格。我国实行土地公有制，国家和集体分别是土地的所有者。根据我国土地资源的开发和利用制度安排，政府垄断一级土地市场，国家需要增加建设用地时由政府统一向集体组织征收，再通过行政划拨和市场竞价的方式出让土地。因而我国政府实际上是全社会土地资源的调控主体。政府的行政划拨用地主要用于社会公用事业的发展，由于公用事业的用地政府只有投入而无产出，其投入差额需要政府从土地的市场竞价出让收益中获得。从这种意义上说，政府通过市场竞价取得的土地收入越多，政府才有更多的收入兴办社会公益事业。但“土地财政”一旦超过了经济发展和人民群众的承受能力，又会造成“土地财政”的崩盘。因此，政府要对土地竞价出让进行控制，不能放任市场竞争确定土地价格。尤其是住房建设用地的出让价格要限制在与社会生活收入大体相当的水平上。目前我国各地对地价的控制已有了一些成功的经验，如北京市在长阳国际城实行的“限房价、限套型，竞地价、竞房价”方式，成功地把地价限定在一定的空间内由市场竞争决定，有效地防止了房价的过度上涨。

　　运用经济杠杆抑制投资和投机性购房。房产所特有的可使用性和财产性功能，使其具备了一般商品的存储价值。尤其是我国居民有较高的储蓄倾向和添置保值增值财产的习惯，大多数人拥有一定的购买力时，首先就会考虑添置房产。为了限制一部分人对住房的投资和投机性储备，政府可借鉴国外对房地产实行征税的做法，通过税收政策工具调整住房市场的供求关系。比如，对空置房屋的房主设置“空置税”，增加住宅租赁市场的供应量。又如，设立住房土地占用税，为了节省土地资源，政府要设置居民住房基本标准，对超面积建设的特大型住房或别墅征收土地占用税。

　　加强保障房建设，增加住房供给。建设保障性住房，由政府直接掌握一部分房源，分配给低收入水平家庭居住，是世界各国调节住房分配的通常性做法。政府建设保障房的功能具有双重性，一方面，通过对低收入家庭的住房资助，实现国民收入的再分配，保证社会公平；另一方面，政府建设保障性住房，能够在短期内增加住房供求总量，减少市场需求压力。同时，政府对保障房的直接定价会引导市场价格的走向，有利于房价的基本稳定。目前我国提供的保障房覆盖面与社会需求还有很大差距，主要原因是保障房的建设需要政府大量的投资。在我国政府财力不宽裕的条件下，可以动员企事业单位利用自有资源参与保障房的建设。政府也要从政策上加强对保障房的统一管理。

　　发挥市场机制功能，保持住房调节的可持续性。根据国家有关部门测算，从现在到2030年，将是我国工业化和城市化快速发展时期。工业化和城市化的过程伴随着大量的农村劳动力从农业产业向非农产业的转移、农民向市民的转移，这个过程能否顺利实现，关键在于解决好农民的低成本进城问题。因此，调节好房价不仅关系到群众的基本福利，也关系到城市化的推进。推进城市化最有效的手段在于运用市场机制。市场机制在政府调节市场房价、促进农民进城中的作用主要有以下方面：一是引进社会多主体竞争，降低建房成本，使具有竞争优势的产业或部门能够吸纳更多的农村劳动力进入。二是通过住房建设用地的有限市场竞价，引导产业和人口在不同的区域布局，尤其是向土地资源相对充足、价格相对低廉的区域布局。三是住房价格主要由市场决定，有利于形成多房型、多种价格形式的住房体系。在市场经济社会，具有商品属性的住房建设基本由市场调节，始终是我国住房建设改革的方向。但住房的社会属性又决定了住房的市场调节要在政府的引导下进行，市场调节的滞后和失灵必须由政府事前防范和控制，从而形成我国独特的政府引导市场、市场调节住房供求的可持续发展模式。(蔡玉峰)

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