铜陵试水撤销街道办

　　本报记者 王珏磊 实习生 徐向科 发自安徽铜陵

　　7月15日，安徽省铜陵市狮子山区正式撤销原有的4个街道办事处，将原有的10个社区合并成5个大社区。这是继一年前铜官山区试水取消街道办，实行“区直管社区”综合体制改革以来的又一大动作。8月底，改革工作基本完成。铜陵市由此成为全国第一个全部撤销“街道”的地级市。街道办这个存在了50多年的行政机构，在铜陵成为历史。

　　居民自治萌芽生长

　　改革前，在铜陵市的三区一县中，只有铜官山区和狮子山区设有街道办事处。去年7月底，铜官山区率先启动“区直管社区”综合体制改革，撤消原有6个街道办事处，原街道下辖的49个社区居委会整合为18个社区。政府派出机构街道办开始淡出，让位于作为居民自治组织的社区，无疑是迈向“小政府、大社会”目标的一次创新实践。

　　“去年7月，区里专门成立了社区建设办公室，负责这一改革事项。整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区公共服务中心。”铜官山区政府一位工作人员告诉时代周报记者，“改革后，管理层级减少了，由市、区、街道三级改为市、区两级。改革也是职能重新界定、归位的过程。街道原有的行政执法职能和主要的经济职能归到区里，民政、社保等社区管理和服务事务职能下划至社区。”

　　原铜官山区长江路街道办事处副主任方萍，现兼五松社区党工委书记、居委会主任、公共服务中心主任三职于一身。她告诉记者，她原来在街道分管经济工作，街道一年招商引资的指标达到1.4亿元，上交税收3000多万元，现社区招商引资指标削减为6000万元，税收也只需完成150万元。“主要经济功能收到区里了，社区只剩下一些基础性经济功能。城管职能也向上归到区综合执法局。”

　　“改革的意义在于，合理地配置政府与社会的职能。完全可以把社区的管理主体调动起来，和政府一起来管理，前提条件是社会发育要相对成熟。政府与社会是鸡与蛋的关系，社会发展得越成熟，政府越有把握把更多的职能放到社会去；反过来，政府要敢于把职能放下去，来帮助社会发育。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖告诉时代周报。

　　改革后，社区服务中心负责对居民的事项进行“一厅式”审批和“一站式”集中办理，并且因少了一道审批环节，效率颇有提升。“比如办医疗保险，居民把证件带齐，我把资料输入电脑，不再需要街道审核，可以直接发到区里。居民以后到社保局取证就行，肯定比以前快。”铜官山区友好社区的劳动社保工作人员告诉时代周报记者。

　　最重要的是，“社区自治的组织体系、制度设计趋于完善。”上述区政府工作人员表示，“改革后的居委会还原自治功能，组织居民开展各类活动。居民议事委员会、居民代表大会等都建立起来，社区事务在议事会上充分讨论，最终决策由政府来作，但会根据议事会诀议进行。对居民反对的事项，会决策放弃。”

　　方萍告诉记者，五松社区内的五松新村整治工程，是首件由社区居民议事会否诀的公共事务。去年12月底，由于五松新村52-59号深受“黑砂河”倒灌之苦，社区议事会上开始讨论整治工程。但大部分居民不同意整治，认为整治并不能根治倒灌之患。经专家认证，认可居民意见后，整治工程告停，代之以整体拆迁。拆迁方案经议事会通过后，现正在就补偿方案进一步讨论。

　　更为让人津津乐道的例子是，因为居民反对，铜陵市一个市级选矿厂项目被叫停。该项目是铜陵市政府通过招商引资近2个亿而来，拟在铜官山区螺蛳山社区辖区内扩建一个日产500吨的选矿厂。在区政府举办的社区多次听证会上，居民反对建此项目。后铜陵市出面召开了螺蛳山社区居民代表听证会，最终尊重民意，停建选矿厂。

　　9月10日，在友好社区公共服务中心，记者亲见铜陵市步行街及周边旧城改造项目4号地块安置楼户型设计方案正在公告板上发布。三三两两的居民围看议论。据了解，这已经是第二次公布的楼户型设计图，首次设计方案被居民代表大会否决，因此改弦更张。

　　显然，居民自治，在铜陵这个皖南山城，正在悄悄萌芽生长。7月底，铜官山区被民政部列为全国首个社区管理和服务创新实验区，其改革模式也被总结为“铜陵模式”。

　　不过，在国家行政学院公共管理教研部教授竹立家看来，居民自治内涵是居民享有民主选举权、管理权、决策权、监督权。真正实现民主选举，而不是走过场。对社区的一切大小事，要做到民主管理、民主决策，并且实现居民的民主监督。此外，社区财务也要公开，并且要细化。“首先应该肯定铜陵做法，为现代城市管理带了个好头，不过，在管理流程方面，我认为还有好多要协商的地方，不能说它就是一种模式，大家都要来学它，这个为时尚早。”

　　更多资源下沉社区

　　人力、财力等资源向社区的下沉，也被认为是街道淡出的另一重利好。据区政府工作人员介绍，改革后，社区的资源更多了，原先一个小社区工作经费每年只有3万-5万元，现在大社区有30万-50万，普通工作人员的年收入也提高了50%左右。

　　在人力资源上，据记者了解，铜官山区在此次改革中被撤销的6个街道，共涉及196名工作人员，包含公务员、事业编制人员以及聘用人员，除部分街道办事处主任选到区里外，绝大多数分流到基层。

　　“取消街道办，是为了人、财、事三者统一。”竹立家告诉时代周报：“街道办过多地占有了人力资源，比如年轻的公务员、技术公务员过多留在街道办。此外，街道办是政府组织，针对公共服务的设施、需求和其他需求，政府的财力先拨到街道办，可能会出现截流，也会导致腐败和分配不公。而办理具体居民事务的居委会，由于人力、财力不足，为居民提供的服务就不周到。要人、财、事三者统一，取消街道办是大势所趋。”

　　年轻的公务员孔鹏，今年夏天研究生毕业后，就作为选调生，赴五松社区工作两年。“大学生悟性高，很多事情说一遍就能领会，并且对社区工作有更多的思考。我希望更多的大学生来社区，并且留在社区。”方萍告诉记者。

　　在铜官山区的社区改革中，还将社区划分成300户为一个单位的网格，每位社区工作人员对应一个网格，要求将网格内的居民状况了然于胸。在工作人员一轮摸底后，孔鹏即作出了小小的创造：将每个网格居民的最大需求归纳总结，呈现于一张表格中，令人一目了然。

　　不过，在竹立家看来，社区作为自治组织，政府可以指导、制定一些规则，但不能亲自办理。“政府不能把公务人员派下去当领导，否则，冲淡了社区自治的意义，弄不好把自治组织又变成一级政府。”浦兴祖也认为，街道工作人员一旦充实到社区，就不再是公务员，身份应该随之改变。

　　社区不堪承受之重

　　在铜陵模式中，在社区资源得以充实的同时，伴随着双刃剑的另一面：社区压力也随之上升，甚至有不堪重负之忧。

　　方萍告诉记者，社区设立A、B岗，几乎每个工作人员都集A、B岗的工作于一身。A岗即是正常社区服务、管理职位，B岗则是对应300户的网格。“工作比以前忙了很多，300户都得一家家去拜访，了解其基本情况。大家都是利用中午、晚上和双休日登门拜访，社区工作人员几个月内没有休息天是常态，大家都戏称现在的工作是‘五加二’、‘白加黑’。”

　　各种繁杂琐碎的事务也纷至沓来。有了网格联系人，社区居民的家常琐事都会致电联系人。“夫妻吵架、水管漏水，甚至清理建筑垃圾，居民都会打电话给你，你都得帮他们解决。梅雨季节我们社区安排了24小时值班，但我凌晨四点半还是接到居民电话，说家里漫水了，要我过去解决，因为我是他的网格联系人。这一年里，我足足瘦了20斤。”方萍称。

　　对此，竹立家认为：“社区工作里面，水电煤气路、物业服务，基本都应由物业公司来承担。将来社区机构应该是代表居民出面，监督这些公司、部门的运作，而不是具体去管理这些事情。铜陵市采取现代社会的网格化管理，但怎么管，还可以研究。不是说非得划块，一个人分管多少户，现代管理的方式、范围和内容都是相互联系的，个人没有能力把它全包了。可以试行通过信息化手段，来解决居民的问题。包干到人，还是过去的思维方式。”

　　另一层压力，则来自行政化的惯性。“下面改了，上面没有改。市、区的政府部门还是把社区当成行政机构，会下达各种各样的指令性任务，交通、物价、环保、计划生育等，各种各样的任务都会下来。对这些任务的执行情况，还要进行考核。说白了，还是把你当成街道看待。”方萍抱怨。

　　“政府撤销街道，功能转移到社区，一定要分清楚社区不同于政府，社区是自治组织，政府必须强化这种观念。要防止换汤不换药，政府依然把社区看做它的下属机构、势力范围去严加管理、严加指挥。另外，还是要注重社区的发育，要防止社区发育不够，导致它难以承接政府下放的职能，造成管理上的真空、引起混乱。”浦兴祖表示。

　　看来，铜陵的改革试验仍未臻完善，改革仍然在路上。