转变经营机制 转变发展方式

　　全面提升国际化经营能力

　　——《中央企业境外国有产权管理暂行办法》解读与思考

　　文 / 袁谋真

　　历时七年研究论证，多次专项调查和课题研究，并15易其稿，《中央企业境外国有产权管理暂行办法》(国资委令第27号，以下简称《境外产权办法》)终于在“十二五”开局之年颁布施行。《境外产权办法》是在国际国内新的发展时期出台的一部基础性、纲领性文件，具有深远的历史意义和较强的现实需求。

　　一、《境外产权办法》的主要原则与目标

　　在七年的起草与研讨过程中，围绕“明确行为规范、建立责任体系”的重点方向，《境外产权办法》逐步形成了五项主要原则：

　　一是重规范、少审批、实现产权监管全覆盖。《境外产权办法》牢牢把握国资委履行国有资产出资人职责这一核心，填补境外国有产权管理法规制度上的空白。明确中央企业是其境外国有产权管理的责任主体，对本集团境外国有产权安全承担责任。除中央企业境内国有产权出境、涉及重要子企业的相关事项外，境外产权管理事项原则上由中央企业依法决定或者批准。《境外产权办法》首次实现中央企业对境内、境外、境外返回境内投资所形成的三类国有产权规范与监管的全口径覆盖。

　　二是产权归属原则与注册地适用原则相结合。《境外产权办法》规定境外国有产权管理要同时遵守我国的相关法律、行政法规以及境外注册地和上市地的相关法律、规定。这一原则是国际通行的对境外投资监管的原则，也是欧美国家审查外国投资的法理依据。这是国有产权管理法规制度中首次明确与强调国际通行市场规则。

　　三是完善法人治理与优化产权配置原则。《境外产权办法》明确要求中央企业应当完善境外企业治理结构，强化企业章程管理，优化境外国有产权配置，保障境外国有产权安全。既从境外企业转变经营机制、适应国际市场竞争方面提出了原则要求，又首次提出了优化产权配置的概念，展现了产权形成、运营、配置和退出的全过程理念。

　　四是返投境内、比照境内的原则。明确中央企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业对境内再投资形成的境内国有产权管理，比照国资委境内国有产权管理的相关规定执行。这是首次对大量存在的、由境外企业返回境内投资所形成的国有产权管理予以规范。

　　五是强调境外国有产权应当由中央企业或者其各级子企业持有。《境外产权办法》对个人代持、离岸公司等境外产权管理所特有的、并且容易导致国有资产流失的事项予以着重规范和特别规定，强调和明确了境外国有产权应当由中央企业或者其各级子企业持有，已无存续必要的特殊目的公司，应当及时依法予以注销。这是产权管理法规制度中首次明确规定了此项原则，是对境外产权管理实践的历史经验教训的最好总结。

　　《境外产权办法》体现的境外国有产权管理目标是：围绕“做强做优中央企业、培育具有国际竞争力的世界一流企业”的改革发展总体目标，规范境外国有产权管理，优化境外国有产权配置，保障境外国有产权安全，发挥好产权管理的基础性、枢纽性、战略性作用，为实施国际化经营战略、培育具有国际竞争力的世界一流企业提供有力保障。

　　二、《境外产权办法》的主要内容与要求

　　《境外产权办法》共20条，可分为十个部分来解读：

　　一是阐释立法宗旨和境外国有产权、境外企业基本概念，详见第一条至第二条。

　　二是明确责任主体和监管要求，详见第三条，第十六条至第十七条。明确中央企业是本集团境外国有产权管理的责任主体。中央企业应当依照我国法律、行政法规建立健全境外国有产权管理制度，同时遵守境外注册地和上市地的相关法律规定，规范境外国有产权管理行为。国务院国资委主要负责制订境外国有产权管理的法规制度，监督检查法规制度的执行情况，仅对中央企业境内国有产权出境、涉及重要子企业的相关事项进行审核。

　　三是提出了境外企业国有产权管理原则与要求、境外企业反投境内形成的国有产权管理原则，详见第四条、第五条。

　　四是着重规范个人代持与设立离岸公司等特殊目的公司管理，详见第六条至第七条。

　　五是规定了境外企业产权登记管理事项，详见第八条。

　　六是规定了境外企业资产评估管理事项，详见第九条至第十条。

　　七是规定了境外国有产权转让等涉及产权变动管理事项，详见第十一条至第十四条。

　　八是规定了境外红筹上市公司国有股权管理事项，详见第十五条。

　　九是明确了违反规定的责任追究与处罚，详见第十八条。

　　十是其他条款，详见第十九条至二十条。

　　《境外产权办法》坚持“依法合规、市场机制”的监管理念，明确提出了七项规范要求：

　　(一)关于以个人名义持有境外国有产权的规范要求

　　在强调境外国有产权应当由中央企业或者其各级子企业持有的原则前提下，对境外企业注册地相关法律规定须以个人名义持有境外国有产权的，《境外产权办法》要求应当统一由中央企业依据有关规定决定或者批准，依法办理委托出资等保全国有产权的法律手续，并以书面形式报告国资委。

　　(二)关于设立离岸公司等特殊目的公司的规范要求

　　离岸公司等特殊目的公司是中央企业境外资本运作的经常性工具。对因重组、上市、转让或者经营管理需要设立特殊目的公司的，《境外产权办法》要求由中央企业决定或者批准并以书面形式报告国资委。已无存续必要的特殊目的公司，应当及时依法予以注销。

　　(三)关于境外产权登记的规范要求

　　《境外产权办法》明确中央企业及其各级子企业境外投资或变动、注销产权的，应当由中央企业统一向国资委申办产权登记。

　　(四)关于境外产权变动进行评估或估值的规范要求

　　《境外产权办法》明确规定：境内国有产权出境或者境外企业反投境内的，应当按照《企业国有资产评估管理暂行办法》(国资委令第12号)聘请具有资质的境内评估机构进行评估，并办理评估备案或核准。中央企业及其各级子企业独资或者控股的境外企业在境外发生转让或者受让产权、以非货币资产出资、非上市公司国有股东比例变动、合并分立、解散清算的，应聘请具有相应资质、专业经验和良好信誉的专业机构对标的物进行评估或者估值，产权交易对价应当以经备案或核准的评估或者估值结果为基准。

　　(五)关于产权转让的规范要求

　　《境外产权办法》规定境外国有产权转让等产权变动事项由中央企业决定或者批准，并明确要求中央企业应当按照国家有关法律法规办理相关手续。如境内国有产权出境应当遵守商务部、国资委等六部委2006年10号令，后修订为2009年6号令，由国资委、商务部核准；又如境内企业赴境外投资或境内外企业整体重组改制红筹上市应当遵守《国务院关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》(国发[1997]21号)等相关规定，由国资委、证监会核准，等等。

　　关于中央企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股地位的，《境外产权办法》要求此类事项应当报国资委审核同意；与之对应的资产评估事项也应当报国资委备案或核准。

　　为促进境外国有产权交易的公开、透明，《境外产权办法》规定：中央企业及其各级子企业转让境外国有产权，要多方比选意向受让方。具备条件的，应当公开征集意向受让方并竞价转让，或进入中央企业国有产权转让交易试点机构挂牌交易。

　　《境外产权办法》还明确规定境外国有产权转让价款应当按照产权转让合同约定一次性支付。对于确需采取分期付款的，《境外产权办法》要求应当在产权转让合同中正式约定受让方提供合法担保的条款。

　　(六)关于红筹上市公司国有股权管理的规范要求

　　红筹上市公司是在境外注册并上市的公司，其国有股权监管既要受上市地的证券监管法律、法规约束，又要受到国内证券监管和国有资产监管的法律、法规约束。对于中央企业重要子企业境外红筹上市或者所持有的红筹上市公司的股份发生变动的，《境外产权办法》要求应当由中央企业按《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》(国资委令第19号)等相关规定报国资委审核同意或者备案。对于非重要子企业的相关事项，《境外产权办法》要求由中央企业按照证券监管法律、法规决定或者批准，并书面报告国资委。

　　(七)关于对中央企业境外国有产权管理工作要求

　　《境外产权办法》要求中央企业应当落实境外国有产权管理工作责任，完善档案管理，并及时将本企业境外国有产权管理制度、负责机构等相关情况报国务院国资委备案。要求中央企业应当每年对各级子企业执行本办法情况进行监督检查，并及时将检查情况报告国资委。

　　三、国际化经营面临的机遇与挑战

　　进入本世纪第二个十年，国际国内政治经济形势复杂多变，围绕和平、发展、合作这个时代主题，政治多极化、经济全球化、规则重塑化、产业升级化、利益重分化趋势逐步显现，国际政治经济处于大变革、大调整、大创新、大发展的历史新阶段。特别是金融危机爆发以来，中国、俄罗斯、巴西、印度、南非等新兴经济体国家实力不断增强，在世界银行、国际货币基金组织等国际经济组织中的投票份额和影响力不断增强，在围绕世贸多哈回合谈判、全球气候变暖与碳排放权、粮食安全、能源安全、国际货币体系重建等全球性话题讨论中的话语权、主导权不断上升。由参加G20峰会到中美战略与经济对话(G2)，中国已经成为推动国际社会变革与发展中重要力量和不可替代因素。

　　伴随新能源、新材料、新一代信息技术、生物技术、高端装备制造业、节能环保和新能源汽车等新兴产业的发展与科技创新，世界经济秩序和产业模式正在发生重大调整和深刻变化，包括欧美发达国家在内的国际投资合作意愿持续增强，海外并购新一轮浪潮已经形成。据国际知名金融数据提供商Dealogic的统计数字显示，2010年全球并购交易总额约为2.4万亿美元，同比上张22.9%；交易主要集中在金融、油气和电信行业，以及印度次大陆和拉美地区；预计2011年全球并购交易总额可能达到3万亿美元。

　　今年恰逢中国加入WTO(世界贸易组织)十周年。入世十年来，中国市场机制不断健全、法律法规体系不断完善、国有企业改革不断深化、中央企业实力不断增强、改革开放成效不断显现。由商务部、国家统计局、国家外汇管理局联合发布《2010年度中国对外直接投资统计公报》显示，2010年度中国对外直接投资净额(流量)为688.1亿美元，同比增长21.7%，根据联合国贸发会议《2011年世界投资报告》数据显示，2010年中国对外直接投资占全球当年流量的5.2%，位居全球第五，首次超过日本(562.6亿美元)、英国(110.2亿美元)等传统对外投资大国。十年间，中国出口增长了4.9倍，进口增长了4.7倍，国内生产总值增长两倍多，人均GDP由2000年的800多美元增长到2010年的4000多美元。根据商务部统计，截至2010年末，中国的对外投资已经分布世界上178个国家和地区，中国对外投资企业的境外纳税已达117亿美元，解决境外投资地就业约78万人。

　　可以说，调结构、促发展、保就业、寻求增长点、抢占制高点已经成为世界各国共同的话题、共同的目标。2011年9月初在厦门举行的中国国际投资贸易洽谈会吸引了108个国家和地区、10个国际组织、636个境外机构组团参会，期待在中国寻找避免全球经济“二次探底”的动力。在后危机时代，中国企业放眼世界、实施国际化经营战略、利用海外市场转变发展方式大有可为，中央企业更应当加强科技创新、加强战略管理，加强人才培养，大力提升国际化经营能力和水平。

　　机遇与挑战总是并存的，在中国资本迎接世界机会的同时，我们应当清醒地认识到存在的问题与挑战：

　　(一)全球经济发展不确定因素增多，贸易和投资保护主义倾向增强

　　美国失业率连创新高，经济复苏预期不断降低，而债务水平与GDP总量持平，逼近法定上限，主权信用评级首次历史性降级；欧盟区经济发展不平衡，有效需求疲软，希腊、意大利、爱尔兰、西班牙等国经济状况恶化，频频爆发主权债务危机，拖累欧盟整体经济发展水平；日本经济发展深受地震、核辐射影响，出口总量大幅下降；发展中国家纷纷收紧银根，加强调控，防范通货膨胀和“二次探底”风险。

　　在全球经济乍暖还寒之际，各种贸易和投资保护主义重新抬头，为经济回暖蒙上重重阴影，全球投资与贸易自由化进程更加艰难曲折。仅福建省在2011年上半年就遭遇“两反两保”案件14起，涉案金额8012万美元，涉案企业234家；涉案金额大幅提高，同比增长1.32倍。

　　(二)中东、北非等热点地区不稳定、不安全因素较多，国际化经营的环境趋向严峻

　　(三)对中国崛起与发展不理解的舆论较多，中国企业国际化经营难度不断加大

　　中国和平崛起触动了某些利益集团的敏感神经，一些国家、地区对我国企业国际化经营心存疑虑，戒心重重。“中国威胁论”、“中国模式论”、“新殖民主义”等各种歪曲事实、夸大问题的舆论层出，不断强化对所谓涉及“国家安全”、“外国政府控制交易”、“不合作离岸地及其公司”的审查，更是对包括国有控股的公司在内中国企业国际化经营形成投资歧视。

　　(四)国内市场机制、监管体制尚不成熟、不健全、不完善，与国际化经营现实需求不相适应

　　政府各部门多头管理的历史沿革致使境外企业管理的口径、程序、政策不统一、不明确。各部门监管与服务的协同效应较差，各管一段，责任不清。

　　据第十五届厦门投洽会披露：截至2010年底，中国对外投资存量突破3000亿美元，境外企业资产总额达到1.5万亿美元。中国对外直接投资连续九年保持增长势头，年均增速为49.9%。2008年至2010年的三年对外投资量已经占到总存量的60%以上。已经有100家境内中央企业在境外和港澳地区设立了境外子企业和分支机构，境外资产总额超过4万亿元。此外，地方企业和民营企业对外投资也明显提速。

　　面对如此庞大且快速增长的境外资产经营与监管，面对复杂多变的国际市场环境，相关政策法规、规划引导空缺或落后于发展变化的国际市场要求，境外国有产权管理法规制度尚不健全，无法可依和有法不依问题并存。老的制度、传统理念、传统方式已经不适应当前的国际化经营和市场竞争，更难以适应加快国际化经营的战略要求。

　　(五)在转变发展方式、抢占科技创新与产业升级的制高点过程中，与其他国家企业之间的竞争优势尚不明显

　　以绿色环保、节能低碳为目标，加快科技创新、转变发展方式、实现产业升级是当前国际竞争的核心要素，传统产业面临调整与退出，包括中央企业在内的中国企业均面临产业结构调整、产权优化配置、产品、标准升级换代、品牌、营销网络塑造与强化等问题，我们与世界先进水平相比，程度不同的存在差距。

　　(六)境外不同国家和地区法律规定、经济运行模式、规则存在多样性，国际化经营与产权管理更具复杂性

　　上述问题与挑战是由不确定、不理解、不合作、不完善等多种因素形成的，但笔者认为：最大的挑战仍然是中国企业自身，就是如何转变经营机制、转变发展方式以适应国际竞争的问题，应当说包括中央企业在内的所有企业都存在如何转变经营机制、转变发展方式问题，但实施国际化经营、培育国际竞争力的中央企业所面临的问题更为迫切，更为突出。

　　四、全面提升国际化经营能力的思考

　　加快国际化经营步伐、实现境外投资企业又好又快发展，培育具有国际竞争力的世界一流企业，需要我们认真反思和总结近十年来包括中央企业在内的中国企业“走出去”的经验教训，认真研究与思考，探索途径与方法。

　　笔者认为，国际化经营的过程就是国家健全、完善市场经济体制机制的过程；就是企业切实转变经营机制、加快转变发展方式的过程；就是管理层培养自觉按市场规律办事、自觉按法律法规办事、自觉按国际通行市场规则办事的经营理念的过程。

　　健全、成熟的市场经济体制机制，完善有效的企业法人治理结构是加快国际化经营步伐、提升企业国际竞争力、培育比较优势的基础。

　　配套、充分的政策引导、规范与监管，科学合理的企业国际化经营战略是加快国际化经营步伐、提升企业国际竞争力、培育比较优势的前提。

　　加大科技创新、培育新兴产业、转变发展方式、实现产业升级、抢占制高点是加快国际化经营步伐、提升企业国际竞争力、培育比较优势的核心。

　　培养国际化经营人才、完善约束与激励机制是加快国际化经营步伐、提升企业国际竞争力、培育比较优势的关键。

　　理顺产权关系、优化产权配置、实现决策科学、运营高效、责权明确、管控有效是加快国际化经营步伐、提升国际竞争力、培育比较优势的保障。

　　包括中央企业在内的中国企业应当围绕转变经营机制、转变发展方式全面提高国际化经营能力和水平，全面提升国际竞争力。需要着重关注以下四个方面问题：

　　(一)树立国际化视野 建立全球化战略

　　国际化经营必须要有国际化视野。树立国际化视野就是要培养适应国际合作、国际经营和国际竞争的市场化思维方式，建立与国际化经营相适应的管理、运行机制。企业需要密切关注国际政治经济形势变化和发展趋势；需要深入研究拟投资国家或地区的政治、经济、法律、文化、社会情况和发展趋势；需要经常对照国际同类、知名企业的经营模式、经营指标、经营理念；需要全面分析拟投资行业的基本状况、行业技术标准、技术创新、通行规则以及发展趋势，掌握国际市场价格变化、竞争情况等；需要认真学习期权、期货、期指、外汇远期、掉期、境外资本运作等一系列国际化经营必备的知识。

　　建立全球化战略就是要将本企业未来发展融入国际市场发展中研究思考企业整体发展战略问题。企业需要围绕本企业主业范围研究确定境外投资区域和行业；需要从本企业自身条件、能力出发研究确定境外投资规模和项目；需要结合对国际政治经济形势变化和发展趋势以及同类、同行业企业的经常性研究分析，研究确定未来长远发展目标、总体规划以及阶段性实施战略。

　　企业法人治理结构必须完善、清晰、有效，适应国际化经营与竞争。集团总部应当建立研究中心和信息库；应当建立经常性培训交流制度，邀请国际、国内知名企业家、专家、学者来讲授相关法规和国际化经营经验，对本企业从事境外经营与管理人员进行规章制度、专业知识培训，提高综合素质与能力；增强战略管理水平，增强遵纪守法意识。

　　(二)立足企业实际 全面防控风险

　　立足企业实际就是要坚持量力而行、市场机制的经营理念，最大限度地减少投资冲动和盲目性。企业需要审时度势，统筹把握好境外投资的力度和节奏；需要处理好主观意愿与客观实际的关系，处理好现实利益与长远发展的关系；不要从事非主业投资，不要超越自身经营能力和资金承受能力，不要一哄而上，不要急功近利。

　　全面防控风险就是要坚持依法合规、健全程序的经营方针，通过强化企业章程、完善法人治理、规范合同协议等市场化方式全方位、全过程地防控风险。企业需要健全落实覆盖经营管理各领域的内控制度，防控好每一个环节、每一个事项、每一个公司的风险；需要找出风险关键点，划出境外投资和产权管理的红线；需要切实加强集团公司管控能力，建立起对子企业的财务信息即时报送和运营监控系统。

　　企业应当明确境外企业管理职责、权限与流程；要建立起适应国际化经营的法律顾问队伍，利用好外部法律、咨询专业机构、专业人士，切实防范境外经营法律风险；要特别关注和防范政治风险、文化与沟通风险和政策与法律等风险；理顺境内母公司与境外子公司之间的责权利关系，理顺板块公司与区域公司之间的产权管理关系，逐步实现境外重大投融资事项和境外企业财务资金的统一集中管理；要遵守《境外产权办法》等相关法规制度的要求，切实履行集团公司的监管责任，不得随意下放审核、决策权限。

　　(三)建立良好沟通 ，履行社会责任

　　建立良好沟通就是要坚持真诚友善、合作共赢的国际化经营理念，实现与境外投资地社会的融合。企业需要加强自身文化建设，自觉向当地社会和人民宣传中华民族传统文化和美德；主动与当地各类媒体、社会名流沟通，定期公布企业经营信息、管理模式和发展规划，树立正面形象和良好的社会舆论氛围；要严格遵守驻在国的法律法规、尊重当地宗教习俗，要解放思想、转变观念，在合资、合作方式上不要一味要求独资或绝对控股，可以吸收当地有影响的大企业、财团、社会名流共同投资入股，通过企业章程和投资协议等有效规范和保障各方股东权利，实现利益共享、风险共担。

　　履行社会责任就是要增强人文关怀、绿色环保意识，坚持共同发展、和谐发展、成果共享的国际化经营的发展理念，实现企业与当地经济、社会、人民生活水平的共同发展与提高。企业应当积极实现员工、高管、生产、经营的本地化，充分解决当地社会就业问题，充分培养、使用熟悉当地情况、熟悉国际经营的高级管理人才。企业应当尽可能减少对当地资源的开发和利用，最大限度地减少污染物的排放，最大限度地保护当地环境，通过教育、医疗、社会公益事业各种方式回馈当地人民和社会，实现互利共赢、共同发展。

　　不同国家和地区法律规定、经济运行模式、规则多种多样。实践经验表明，开展国际化经营与境外产权管理、与当地企业、社会建立良好沟通，首先要依靠法律、审计、评估、投行、券商以及当地的公关机构等相关中介机构，既需要国内中介机构积极开展国际化经营，包括中央企业在内的中国企业也应当高度重视中介机构的咨询服务、尽职调查、可研论证、公关协调的作用。

　　(四)加强创新与人才培养 抢占未来发展制高点

　　加大科技创新、培育新兴产业、转变发展方式、实现产业升级、抢占制高点是加快国际化经营步伐、培育比较优势的核心。据科技部披露，国际上大型企业一般研发投入占主营业务收入的平均比例是2.5%～5%。而2009年度我国大中型工业企业中有研发活动的仅占30.5%，研发投入占主营业务收入的平均比例只有0.96%，与国际平均水平、特别是欧美发达国家相比有较大差距。欧美发达国家主要靠卖标准、卖技术、卖品牌赚大钱，而我们的企业技术集成、整合能力薄弱，产品主要处于产业链的低端，产业链的中、高端市场掌握在外商手里，利润有限。开展国际化经营，必须加大创新投入、形成自主品牌，必须培育新兴产业、转变发展方式，必须强占科技和产业发展的制高点。

　　培养国际化经营人才、完善约束与激励机制是加快国际化经营步伐、提升企业国际竞争力、培育比较优势的关键。全面提升国际化经营能力、增强企业国际竞争力，关键是要将现有的人力资源优势培育、转化为技术创新优势、转化为管理高效优势、转化成市场开拓优势、转化成经营业绩优势。企业需要高度重视科技人才、管理人才的培养，需要解放思想、包容创新、完善体制机制、不拘一格地选拔、使用人才，建立一支适应国际化经营的人才队伍和相应的约束、激励机制，最大限度地激发员工和管理层的创造活力、开拓激情和为祖国、为企业服务的忠诚意识。■

　　袁谋真

　　国务院国资委产权局