中国入世后农业发展战略与政策的调整

　　

　　中国农业应对世贸组织的长期战略，应该选择积极参与国际化进程的竞争性发展战略：应充分发挥中国农业比较优势的战略，以促进传统农业发展战略的转变，实现从自给自足型农业向市场竞争型农业转变，从增产型农业向质量效益型农业转变，从依靠传统技术转向传统技术与现代技术相结合转变，从劳动密集向劳动密集与资本和知识密集相结合转变，从依靠资源消耗型的增长方式向重视生态保护、可持续发展的增长方式转变。同时，近期要重点解决好深化农业管理体制改革；积极开展制度创新，培育具有市场竞争能力的农业经营主体；深化农产品流通体制改革；加强农业国内支持，从根本上提高中国农业竞争力；建立农业产业安全保障体系，采取措施减少市场开放所带来的冲击；制定和完善农产品出口促进政策等六大关键问题。

　　作为中国改革的先驱领域，23年前中国农业以市场化为取向的改革，曾经突破传统体制的束缚，推动农村经济的快速发展，带动和促进了中国经济体制改革的全面展开，有力地支持了中国经济的高速增长。但90年代后期以来，随着农产品供求关系发生根本性变化，中国农业发展不仅受到资源短缺的约束，而且越来越受到市场的影响，农产品卖难、价格下跌问题日益突出，农民收入已经连续数年下降。中国农业发展正处于一个艰难的转折时期。正是在这样的背景下，中国成为世贸组织成员。加入世贸组织给中国农业与其说带来了严峻的挑战，不如说正孕育着新的发展机会。中国应该积极参与农业国际化进程，加快战略转换、体制改革和政策调整步伐，全面提升竞争力。

　　一、加入世贸组织对中国农业的影响：充满严峻挑战的国际化进程

　　农业问题曾经是中国加入世贸组织谈判的重点领域， 受到国内外的广泛关注。中国在加入世贸组织谈判中，承诺执行世贸组织农业协定，降低农产品关税，取消非关税措施，开放农产品市场；还承诺约束国内农业补贴，取消出口补贴，规范动植物卫生措施。

　　执行加入世贸组织承诺，将使中国农业面临的基本形势是，农业的市场竞争从国内竞争转向国内、国际双重竞争，并出现国内农产品市场国际化、国内竞争国际化新趋势。中国农业在就业、收入压力越来越大、市场化改革远未完成的关键时期，不得不走向国际化阶段。

　　人们期待走向国际化的中国农业，应该分享经济全球化和世贸组织农业多边贸易体制的巨大利益。尤其是希望改善中国农业的国际竞争环境，促进中国有优势的农产品的出口；进一步推动中国农业的对外开放，创造更为宽松、透明、稳定的投资环境，有利于吸引更多的国外资金、技术和管理经验；促进中国农业产业结构的调整，利用国际国内两种资源和两个市场，优化资源配置，发挥比较优势，提高资源利用效率；维护国际农产品贸易秩序，建立稳定、公平、公正的贸易环境。

　　但是，中国可能分享的这些农业国际化利益，有的是潜在的，需要国内系统、配套的体制改革和政策调整才能转化为现实；有的是长期的，必须经过相当长时间的艰苦努力才能真正体现。必须充分估计到，在农业国际化进程中，中国农业将面临前所未有的严峻挑战。

　　（一）中国农业：资源约束与比较优势

　　人多地少是中国的基本国情。中国人均耕地面积只有世界平均数的43％。从长期看，人口增加、耕地减少，耕地资源紧张的矛盾将始终存在。不仅如此，中国还是世界上水资源最短缺的国家之一，人均水资源占有量只有世界平均水平的1/4。如此严酷的资源条件，始终约束着中国农业的发展，也在根本上使中国农业处于竞争的不利地位。

　　有关中国农产品比较优势的研究表明，中国粮、棉、油料等农产品的比较优势从90年代中期以来开始下降，目前已基本丧失国际竞争力。如从资源成本角度看，1997年中国每生产1公斤小麦和玉米将分别亏损0.15元和0.11元，资源配置缺乏效率。而大米、畜产品、园艺产品等具有比较优势（表1）。研究进一步显示，90年代以来农产品生产国内资源机会成本的上升，是导致比较优势下降的主要原因。可以认为，在目前中国农业资源禀赋条件下，土地密集型的小麦、玉米、大豆等产品明显缺乏比较优势，不具备参与国际商业竞争的基本条件，而劳动密集型的畜产品、园艺产品等，具有比较优势，应考虑提高其竞争能力。

　　从资源角度观察的中国农产品的比较优势，实际上是农产品的潜在竞争力，并不完全等同于农产品的市场竞争力。把资源优势、比较优势转化为竞争优势和市场优势，还需作出艰苦的努力，包括农产品品质、营销战略、企业经营经验、运输和流通成本、企业信用等。资源优势是决定产品国际竞争力的长期因素，但从短期来看，农产品的国际竞争力应更多地体现为市场竞争优势。比如，2001年美国硬红冬麦在中国南方销区市场的批发价高于河南优质小麦的价格，目前约高出160－190元/吨。但目前国产小麦绝大多数都是三等普通小麦，在质量等级上与美国小麦差距较大，因此价格实际上不具可比性。所以，相对国产麦而言，美国小麦实际上具有一定的市场竞争优势。

　　（二）对主要农产品的影响

　　那么执行世贸组织承诺、开放国内市场，究竟对中国农产品会产生怎样的影响？从国际竞争角度可将农产品分为两种类型：一类是进口敏感性农产品，按照敏感度排序为大豆、植物油、玉米、棉花、食糖等。另外一类为出口竞争性农产品，如肉类、蔬果、水果、加工食品等。根据中国农业资源禀赋特征，执行世贸组织承诺对敏感性农产品将带来不利影响，但有利于竞争性农产品的出口（表2）。

　　无论是进口敏感性农产品，还是出口竞争性农产品，如果对其市场竞争要素做仔细分析，不难发现，执行世贸组织承诺会使中国农产品面对巨大国际竞争的压力和挑战。

　　粮食：把粮食作为一个整体概念分析，特别令人关注。粮食被认为是所有农产品中对市场开放最为敏感的产品。中国承诺取消粮食进口的非关税限制措施，今后对粮食进口实行关税配额管理。中国承诺的粮食（小麦、玉米和大米）配额2002年为1830万吨，占商品量的13％，2004年达2216万吨，占商品量15％。2004年小麦、玉米和大米配额分别相当于其商品量的27％、12％和10％。按中国粮食口径，将配额折成原粮（包括将豆油配额折成大豆），今年的粮食配额达3349万吨，占国内粮食总产量的7.4％。2004年达4107万吨，占9.1％（不包括用单一关税管理的大豆进口，2001年中国大豆实际进口1400万吨）。如果这些粮食全部进口到国内市场，将对国内产生深刻的影响。第一，有可能影响中国粮食生产总水平。今年粮食进口配额占国内粮食总产量的7.4％，2004年达9％以上，已经超出1996年中国关于进口粮不超过国内产量5％的判断。这要求我们重新评估中国粮食自给率的安全政策。第二，将影响到粮食主产省粮农的生计。第三，进口粮食极有可能挤占东部主销区腾出的市场空间，使中部主产区增加粮食销售困难和库存压力，对中国农业区域布局调整和深化粮食流通体制改革不利。具体分析来看，形势也十分严峻。

　　小麦:国外小麦将在数量、质量、价格和疫病传播等方面，对中国小麦生产构成压力。与外国小麦相比，中国商品小麦质量普遍较差，种植规模小，生产成本高，进口小麦的竞争优势明显。

　　玉米:中国承诺的玉米关税配额量较大，且国营贸易管理比例逐年减少，加之今后不能采取出口补贴措施，因此，今后国内玉米将面临较大压力。目前的主要问题是，玉米生产成本较高；玉米生产规模化、集约化程度低，劳动效率低，玉米价格没有优势，使中国玉米在国际市场上不具备竞争能力。

　　大豆：与美国、巴西及阿根廷比较，中国大豆单产低、种植规模小、成本高；含油率不高，与国外相差2－3％；质量参差不齐；国内大豆流通渠道不畅、供货不稳定，履约率差，使大豆加工企业无法建立国产大豆稳定的供货渠道。大豆进口实行单一低关税管理，且进口调控手段受限，意味着大豆进口将继续对国产大豆的市场扩张构成压力。

　　植物油：中国承诺的过渡期内豆油及其他植物油关税配额量较大，而且将在2006年全面开放市场，如果管理不当，其冲击将极其严重：一是国内大豆压榨企业将受到严峻挑战，面临全线停工、关闭的危险。二是由于压榨企业受到影响，国内豆粕生产也将受到冲击，届时中国不得不通过进口来解决豆粕需求，而进口豆粕实际相当于进口大豆。三是国内大豆生产者将受到比开放大豆市场更为严重的挑战，国产榨油用大豆将完全没有出路。

　　肉类产品：肉类是中国出口竞争性产品。中国对牛肉、猪肉及禽肉等产品降税幅度较大，而且对美取消了检验认证限制，进口管理手段受到极大约束。在市场开放条件下，美国的猪、禽副产品可能会涌入国内市场，对中国禽肉、猪肉等生产及防疫产生严重冲击。值得注意的是，尽管中国肉类产品具有成本和价格优势，具有出口潜力，但由于在品质等问题，影响了竞争力的提高，限制了中国肉类产品进入国际市场。

　　总的来看，在农业国际化进程中，中国农产品可能将面临严峻冲击。一方面，由于中国农户经营规模偏小，大宗农产品生产经营成本高。粮食、油料、棉花等农产品已不具备商业竞争优势。加入世贸组织后，由于进口压力增大，对主产区及其农民会产生较大冲击。另一方面，肉类、蔬菜、水果和花卉等劳动密集型农产品，具有一定的比较优势和出口潜力，但这些产品长期以来在质量、卫生、技术标准上考虑国际市场要求不够，受国外较高的技术壁垒的限制，这些产品的质量和卫生标准很难达到国外市场要求，使比较优势难以转变成竞争优势和出口现实。

　　（三）对中国农业经济体制的挑战

　　农业国际化对中国的农业经济体制和支持政策也带来严峻挑战：

　　首先，现行的农业管理体制与机构的设置，是适应过去计划经济体制和市场化程度较低的格局而形成的，主要问题是农产品生产、加工、流通和对外贸易管理相互脱节，地区封锁，行业分割，部门垄断，不能对农业发展、农产品市场进行有效、灵活的调控和管理。

　　其次，现有农业政策、法律、法规体系的目标，在很大程度上是为了解决农产品供给短缺问题，在价格、投资、分配政策等方面，侧重于支持提高农产品产量，忽视了对农产品品质的改善和结构优化；侧重补贴农产品流通环节以及消费者利益，对生产者利益支持不够；在国民经济分配格局中，对农业的支持在总量上不足，在结构上不够合理。尤其是，在发达国家农业补贴仍然很高的国际竞争背景下，中国目前仍然实行向农民征收农业税、特产税、”三提五统“等负保护政策，这在根本上使中国农业在国际竞争中处于不利地位。

　　第三，农产品流通体制不顺，削弱了农产品的市场竞争力。目前中国农产品流通体系存在着部门分割、垄断经营，市场运行无序，交易行为不规范，营销手段落后，尤其是农产品市场体系、质量标准体系和市场信息体系不健全等问题，严重制约了农产品竞争力的提高。

　　第四，中国农业经营主体不具备参与农业国际竞争的能力。中国千家万户小农的分散经营，在农业进入国际化阶段后，无论是在规模、效率，还是在竞争能力上，都不能适应国际竞争日趋激烈的挑战。特别是，一方面，中国农业产业化经营水平不高，没有大粮商、畜牧商、园艺商和食品加工商参与国际市场分配和竞争，另一方面，农民组织化程度低，服务于农户与市场之间中介组织发育不良，缺乏参与市场竞争的经营主体，农村社会化服务体系建设滞后，使中国农业在根本上不具备与那些在生产组织上已经产业化、集约化、规模化和商业化程度极高的国家的农业进行竞争的能力。

　　显然，如果中国不抓紧制定正确的应对战略，及时转变发展战略，调整政策，改革体制，全面提升农业竞争力，中国农业将很难在国际化进程中掌握主动权、赢得竞争。

　　二、积极应对农业国际化的挑战：实施竞争性发展战略

　　在市场全面对外开放、农业国际化背景下，中国农业不仅关系到近13亿人口的吃饭和8亿多农民的生计问题，而且关系到国家经济安全、社会稳定和中国经济发展全局。从现在起着力解决中国农业中存在的突出问题，比任何时候都显得重要和紧迫。显然，传统的农业发展战略已经远远不能适应中国农业参与国际化进程的新形势。当务之急是，必须选择一个能够应对世贸组织挑战、趋利避害，在农业国际化进程中保持持续稳定发展的长期战略。

　　那么，中国农业应对世贸组织的长期战略，是实施保护，还是选择竞争？

　　中国的基本国情和世贸组织规则决定我们不能、也不可能对农业实施全面的保护。国际经验也告诉我们，作为一个发展中的农业大国，如果对农业实行类似于发达国家的高保护、高补贴政策，需要付出高昂的代价，结果则可能得不偿失。但是，农业保护仍然是目前国际社会的普遍现象，各国对开放农产品市场、减少农业补贴持谨慎态度。因此，选择应对世贸组织的长期战略，并非不考虑在符合世贸组织规则的基础上给予中国农业必要的的支持，也不意味着减少对农业的补贴。相反，任何国家农业产业结构的成功调整、竞争力的提升，均离不开政府的有力支持。显然，无论我们选择怎样的世贸组织应对战略，给农业提供必要的支持和补贴，始终是一个必须考虑的战略措施。而期望对农业实行全面保护，只能是一个不切实际、难以从根本上解决问题的战略。

　　我们认为，加入世贸组织后的中国农业，既然不可避免地要参与充满严峻挑战的国际化进程，我们唯一能够选择的，只能是积极应对，参与农业国际化竞争。这是中国农业的根本出路。中国农业应对世贸组织的长期战略，应该选择积极参与国际化进程的竞争性发展战略。

　　”农业竞争性发展战略“，指积极参与农业国际化进程，充分发挥中国农业的比较优势，加快农业和农村经济结构战略性调整，从根本上提升中国农业的整体素质和国际竞争力。

　　”农业竞争性发展战略“，实质上是充分发挥中国农业比较优势的战略，旨在促进传统农业发展战略的转变，实现从自给自足型农业向市场竞争型农业转变，从增产型农业向质量效益型农业转变，从依靠传统技术转向传统技术与现代技术相结合转变，从劳动密集向劳动密集与资本和知识密集相结合转变，从依靠资源消耗型的增长方式向重视生态保护、可持续发展的增长方式转变。尤其是要作如下战略调整：

　　1．发挥比较优势，积极参与国际农业分工与竞争。充分利用国际国内两个市场、两种资源，优化农业资源配置，提高资源利用效率。从中国劳动力丰富、土地资源稀缺的基本国情出发，对粮食、油菜籽、棉花等不具优势的土地密集型产品，要努力提高土地生产率，在保证安全生产能力的基础上，可考虑适当进口；对畜产品、水产品、蔬菜、水果、花卉和农产品加工品等劳动密集型高价值产品，要提高质量，培育名牌农产品，积极开拓国际市场，参加国际竞争。

　　2．发挥区域优势，优化农业布局结构。东部沿海地区和大中城市郊区要大力发展高科技农业、高价值农业和外向型农业，积极参与国际竞争，扩大农产品出口；中部地区要发挥粮食生产优势，优化粮食品种和品质结构，建立优质稳产高效的大型商品粮、加工专用粮和饲料粮生产基地，发展优质专用和无公害农产品；西部地区和生态脆弱地区要加快发展有利于保护生态环境的特色高效农业、生态农业和旱作节水农业。

　　3．全面提高农产品质量。这是实施农业竞争性发展战略，提高中国农产品竞争力的关键，也是适应国内需求变化和国际市场竞争的要求。必须建立与国际标准接轨的农产品质量标准体系，发展适用加工需要的专用农产品，加快引进、选育和推广优良品种，开发高附加值的特色产品，从根本上解决农产品疫病较多、农药化肥残留较高等问题。

　　4．着力发展农产品加工业。目前农产品加工业发展滞后是制约中国农业竞争力提高的主要因素。应加快农产品加工、保鲜、储运技术和设备的引进、开发，发展农产品精深加工，提高农产品附加值。

　　三、提升中国农业竞争力：近期需要着力解决的关键性问题

　　实施农业竞争性发展战略，实现中国农业发展战略的根本性转变，全面提升中国农业竞争力，近期应着力解决下述关键问题：

　　1．深化农业管理体制改革。近期要抓紧改革目前部门分割、行业垄断、地方保护主义严重，农产品生产、加工、流通与内外贸脱节，管理部门职能重叠、管理环节过多的农业管理体制，针对加入世贸组织后中国农业进入国际化阶段，国际竞争更趋激烈的新形势，统一设计和部署农业管理体制。要在明确界定政府职能的基础上，加强中央统筹协调和宏观调控的职能，逐步建立农产品生产、加工、销售、对外贸易一体化管理体制。同时，建立健全农业法规体系，将农业纳入法制管理的轨道。应加紧清理和调整不符合世贸组织规则的法律、法规，制定和出台新的法律、法规，建立健全农业法规体系。同时，还要借鉴和利用有关国际农业法规保护和支持中国农业的发展。

　　2．积极开展制度创新，培育具有市场竞争能力的农业经营主体。这种制度创新的实质在于，第一，鼓励和规范农民专业合作经济组织。目前要着力培育农民自发兴办的各类流通组织，包括专业合作社、农村经纪人、农产品促销组织、专业协会等，提高农民的组织化程度。第二，建立和发展农业行业协会和组织等中介组织，提供信息技术服务，进行市场价格协调与行业管理，进行反倾销反补贴调查、应诉，贸易纠纷处理，建立农产品贸易风险防范机制等。第三，改善政策环境，积极发展农业产业化经营。加快农产品加工企业的重组与技术改造，重点扶持和培育农业龙头企业，建立农产品生产、加工和销售一体化的产业化经营体系。要鼓励建立大粮商、畜牧商、食品加工商等农产品大企业，参与国内外市场竞争。

　　3．深化农产品流通体制改革。进一步搞活农产品流通，尽快形成开放、统一、竞争、有序的农产品市场体系。加快农产品购销企业的市场化进程，加强内、外贸协作；重点抓好农产品产地批发市场、质量标准体系和市场信息网络建设，完善农产品市场体系。

　　4．加强农业国内支持，从根本上提高中国农业竞争力。在世贸组织规则框架下，中国农业国内支持政策调整，不是要减少对农业的支持，而是要更加强化对农业的投入支持。应调整农业补贴方向和支持结构，由现在补贴流通环节，转向补贴农产品生产者，把农业国内支持的重点转到提高农业竞争力上。（1）加大对农业科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基础设施建设、农业结构调整等"绿箱政策"的支持力度。应设立专项育种科研支持基金，加快农产品优质品种选育，缩小与国外农产品的品质差距。加强农产品质量标准体系、病虫害防疫防治体系、质量检测检验体系、市场信息体系建设。建立农业结构调整支持体系，解决中国农业目前结构性矛盾日益突出、市场竞争力下降问题，支持农业产业化经营，促进农产品加工业、乡镇企业和小城镇发展。（2）建立健全农产品价格支持体系。根据中国承诺的农业补贴”微量允许“条款，中国对农产品的价格支持与补贴还有一定的空间。今后政策调整的重点是，调整农产品价格支持补贴结构，提高补贴效率，引导农民调整和优化生产结构。加大农业信贷、生产资料补贴力度。通过建立国家粮食安全生产、储备体系，保护中部主产区粮食安全生产能力，保护农民的利益。（3）加快税费改革步伐，减轻农民负担。

　　5．建立农业产业安全保障体系，采取措施减少市场开放所带来的冲击。要建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制；有效利用世贸组织保障措施机制，限制主要敏感农产品的过度进口；提高海关监管水平与效率，坚决打击和防范农产品走私。政府应设立专门的机构，充分发挥各类行业协会的协调作用，对反倾销应诉工作进行组织与指导，为企业提供法律援助和技术支持。

　　6．制定和完善农产品出口促进政策。

　　（1）按照出口贸易”零税率“的国际惯例，完善农产品出口退税政策，对农产品出口加工企业增值税实行”征多少、退多少“政策。取消农业特产税。

　　（2）建立和完善以出口信贷和出口信用保险为重点的农产品出口金融支持体系，推动出口信用保险与出口融资业务有机结合。建立符合世贸组织规则的农产品出口促进基金，资助农产品出口的研究开发、开拓国外农产品市场、应诉国外反倾销反补贴调查、监督国外农产品进出口政策法规公平性等活动，保证和维护中国农产品进出口公平竞争的环境。

　　（3）扶持有基础、有潜力的地区和农产品外贸骨干企业，建设高标准、高起点的农产品生产加工出口基地。着力发展绿色和有机农产品，培育一批国际知名的优质名牌产品。

　　（4）建立和完善农产品进出口支持和服务体系。要对畜牧、水产、水果、蔬菜、花卉、烟草等出口产品的卫生安全状况，进行全面调查，参照国际标准，结合中国实际，尽快制订和完善农产品的卫生安全标准，发布供出口企业参考的国际标准。加强检验检测设施建设，完善相关手段，全面实施农产品出口企业食品安全风险管理制度，确保出口产品的卫生质量安全。