资源税的省际博弈

　　11月1日，去年6月先行在新疆试点的资源税改革在全国范围推广，对石油天然气从价计征5%的资源税无疑将为资源大省产生增收效应，并为今后从价计征的资源税从价煤炭和其他资源领域覆盖打开可预见的政策想象空间。

　　资源拥有省和资源净购买省的矛盾

　　坦率地说，资源税改革牵涉到中央地方、地方与央企以及地方政府间的利益，如作为价内税的资源税税率定得过高将直接影响中央地方的税收分配格局，同时资源税将压低央企利润引发地方政府与央企间利益博弈；而地方政府间的省际税源竞争虽不甚直观，但博弈更为典型且复杂。

　　在改革开放之前和初期，国家既是资源的供给者又是资源的使用者，这使得起始于1984年的从量资源税主要体现为中央对资源大省的补贴，遮盖了资源大省通过资源供给变相向资源消费地区转移本地税源的本质内涵；然而，随着市场化改革的推进，资源需求主体多元化，特别是1994年分税制改革后，中央与地方、地方政府间的税源博弈显现出来，使这种潜藏于资源供需中的税源省际转移问题显性化，近年来资源大省呼吁资源税改革，凸显出了省际税源的竞争性趋势。而当前资源税改革在增加资源大省财政收入的同时，间接压低资源消费省的税源，暴露出新的省际税源博弈格局：即资源消费省希望当前的资源税改革不以压缩本地税基为前提，因为资源税的价内税特征将增加资源消费省的经济活动成本，致使其辖区内企业所得税、增值税和营业税等税基被压缩，从而使资源消费省的税收有所下降，这在当前地方负债水平高企下自然会加剧省际间的税源博弈。而资源大省则希望尽可能多地回收因资源供给所导致的本地税源流失。

　　鉴于此，资源消费省以资源税改革抬高通胀为由，尽力在博弈中压低资源税税率，避免本地税源被抽走。同时，资源消费省建议建立资源税省际分享机制以平衡各地利益，其理据在于资源税增加会对当地农业和中低收入者产生影响，省际分享机制的构建可把征收的部分资源税用来补贴当地弱势群体和产业；而且资源属于国家所有全部留在资源省份不妥。不过，当前在缺乏省际转移支付的制度先例和省际间税源竞争格局下，省际分享机制知易行难；至于以资源的国家所有为由要求资源税省际分享的立论若成立，那么如各地土地出让金收益也就需要构建省际分享和平衡机制了。

　　而资源大省则倾向于提高税率以最大化资源税税收。应该说，在发改委价格管制下，资源税改革对终端能源价格的影响是可控的，除非发改委选择上调价格，否则资源税改革不会推高通胀。

　　与此同时，当前资源税改革中省际间博弈并非是单纯省际间的税源利益之争，而杂陈了地方政府与央企、资源价格管制等诸多因素。应该说，在要素资源对外依存度高企下，国内的资源消费价格更多取决于国际市场格局，资源税改革充其量主要牵涉的是资源省份与央企间的利益平衡，以及对国内要素资源价格管制模式的冲击。

　　垄断央企放大省际博弈的复杂性

　　不过，当前资源税改革中省际税源竞争相当突出，首先反映在中国经济增长的分配型而非收入分享型之本质属性。粗放型的经济模式，使各级政府税收更多来自于资源投入，如若资源消费省能以较低价格获得资源，将拓宽当地企业所得税、增值税等大部分税种的税基，给当地政府带来更多税收。因此，任何改变各级政府对资源租金分配格局的改革都会牵涉到省际间利益博弈。资源税从量计征意味着资源大省将从资源中获得更多蛋糕，导致资源消费省面临税源间接流失问题。

　　其次，国内油气等资源的寡头垄断格局加剧了省际税源博弈的复杂程度。在当前油气价格发改委管制下，资源税上调主要是资源大省与中石油等央企间的利益平衡；然而，目前资源需求弹性低使中石油等很容易把增加的资源税成本向资源消费市场转移；即通过人为制造的淡季油荒，中石油等可促使政府减轻石油特别收益金以消化新增税负成本，抑或倒逼发改委调整油气价格为此转移税负成本。而中石油等转移的税负必将被能源消费省承接，导致后者因税源下降而反对提高资源税税率，从而激化省际间固有的税源博弈。