为了中国矿业腾飞——中国近期矿产资源管理政策透析

　　中国是世界矿业大国之一。今天，作为全球矿业市场上的重要国家，中国矿产资源领域的变化，在一定程度上影响着世界矿产资源供需形势的变化。一年一度的中国国际矿业大会开幕之时，来自五大洲的矿业界人士，自然将关注的目光首先投向中国矿业政策及相关制度方面。

　　让我们聚焦近年来中国矿产资源管理大政方针，倾听中国矿业在社会主义市场经济大潮中，阔步向前的铿锵脚步之声。

　　地质勘查：为矿产资源开发奠定坚实基础

　　改革开放以来，中国矿业积极“走出去”、“引进来”，在“两种资源、两个市场”的国际矿业合作中取得了显著成绩。与此同时，立足国内实现地质找矿突破，增强国内矿产资源保障能力，也一直是我们追求的目标。

　　上世纪末，中国实现地质勘查管理体制改革后，国土资源部开始致力于加强公益性地质工作，为商业性矿产勘查与开发活动提供更好的服务与引领。经过12年的国土资源大调查，累计发现矿产地900余处，其中大型、特大型152处；新增矿产资源量煤炭1300亿吨、铁矿石50亿吨、铜3850万吨、铝土矿4.49亿吨、钾盐4.68亿吨；提出可供前期勘查的油气战略选区16个，海域油气沉积盆地38个，评价海域油气资源量400亿吨油当量；十大新的资源接替基地初显雏形。这些，极大地缓解了国内接替资源不足的困境，同时为商业性地质勘查与矿产开发提供了坚实基础。

　　针对危机矿山接替资源枯竭的现实，我国实施了《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要（2004-2010年）》。在国土资源部主导下，从2004年到2010年底，全国危机矿山接替资源找矿项目累计安排资金36亿元，累计安排坑探工作量53万米，钻探工作量达255万米。在实施的230个勘查项目中，217个矿山新增了资源储量，其中47个取得突破性进展，探获资源储量达到大型或超大型矿床规模，100多个危机矿山“起死回生”，获得矿山静态价值万亿元的回报。新增的矿产资源储量，大大提高了我国矿产资源的保障和供应能力。

　　2006年初，《国务院关于加强地质工作的决定》发布，国土资源部随即先后出台多项政策，全面推进地质找矿工作。2009年风起云涌的地质找矿改革发展大讨论，催生了“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制。现在，国土资源部正在组织实施全国地质找矿突破战略行动，在全国设立首批47个找矿突破战略行动整装勘查区，发布《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》，对矿业企业、地勘单位制定了激励政策。目前，正在有序推进整装勘查区矿业权设置方案审核。

　　地质资料服务，体现着一个国家矿业发展环境的优劣。充分的、易于获取的地质资料信息，有利于找矿突破，有利于矿业投资者理性决策。新中国成立以来，已形成各类成果地质资料百万余种，并建立了较完善的地质资料信息管理服务法规制度。目前，中国形成了国家和省两级汇交管理体制，设立了部、省两级地质资料馆藏机构，开展社会化服务，具备了一定的地质资料信息服务技术能力。近年来，国土资源部大力加强地质资料汇交监管，汇交范围进一步扩大，全面部署了全国重要钻孔信息清查工作等。与此同时，地质资料社会化服务水平逐年提升，2008年~2010年，到馆查阅地质资料的件次分别达到150万、266万和417万。而地质资料的网络服务能力日趋增强，网络服务量已大幅超过传统服务量，地质资料信息服务集群化产业化稳步推进。

　　矿业权管理：为界定产权提供根本保障

　　新中国矿产开发真正走上依法治矿轨道的标志性事件，是1986年全国人大常委会审议通过《矿产资源法》，首次在法律中明确提出“探矿权”、“采矿权”概念。以1996年《矿产资源法》修改和1998年国务院出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》为标志，中国在由计划经济体制向市场经体制转轨中初步建立了与国际接轨的法律法规框架体系，确立了探矿权采矿权有偿取得与转让等重大原则。2003年通过的《行政许可法》，明确了探矿权采矿权具有行政许可属性。2007年通过的《物权法》，则首次将探矿权采矿权确立为用益物权。

　　近年来，我国矿业权管理一路高歌，与时俱进。

　　有了法律的护航，我国矿产资源的市场配置和有偿使用制度得以不断深化。在全面实行矿业权有偿取得制度后，除高风险矿产勘查按国际惯例依法以申请在先方式出让探矿权外，其他矿业权主要以招拍挂等市场公开竞争方式有偿出让，比如，2010年招拍挂出让矿业权已占总量的70%。同时，矿业权有形市场建设在加快。2010年9月，国土资源部发出通知，限期要求建立省级矿业权交易机构，矿业权出让转让要进场公开等。截至目前，全国已有31个省（区、市）建成省级矿业权机构。矿业权市场建设向纵深推进，2011年，国土资源部又发出通知，要求各地加快建立地（市）级矿业权交易机构。

　　矿产资源如何配置，才能更加公平与公正？从2006年起，国土资源部对矿业权出让实行分类管理制度：即综合考虑矿产资源的自然属性和以往地质工作程度，将矿产资源勘查分为高风险、低风险、无风险三类，确定不同的出让方式。同时明确4种情况可以协议方式出让。矿业权分类出让管理的变革，极大地规范了矿业权配置行为。2009年，进一步规范了准入门槛，严格了勘查退出机制，建立了区块缩减制度等。今年，又从程序和要件上进一步完善采矿权登记管理，最大限度地压缩自由裁量权。权力运行在一步步规范，政策环境越来越透明。

　　在疆域辽阔的中国，怎样设置矿业权才更加科学？2006年，国土资源部创新管理，在13个煤炭主产省份划定的45个国家规划矿区推进矿业权设置方案制度，从源头上杜绝大矿小开，保障矿产开发合理布局。矿业权的出让要严格按照批准的矿业权设置方案。目前，矿业权设置方案制度，已在我国煤炭资源领域得到全面推进。今年，国土资源部要求全面推进矿业权设置方案制度，以期实现我国矿业权管理模式的改变。

　　储量管理：为矿业发展提供基础服务

　　矿产资源储量是一国经济社会发展硬实力的标志之一：它是矿业发展的基础，无论是开矿、矿业权交易、矿企融资与上市，还是矿业并购，储量始终是其中最重要的内容。离开储量，矿业发展和矿产资源管理将是无源之水。也正因为如此，储量的变动为各方所关注：无论是所有权人——国家，还是用益物权人——矿业权人，乃至矿产资源所在地百姓。

　　新中国的矿产储量管理源远流长。早在1953年，就成立了全国矿产埋藏量鉴定委员会（全国矿产储量委员会前身），之后，各省份陆续建立省级矿产储量委员会。其职责是审查、监管矿产储量，保证矿产储量的真实性。在经济体制转轨时期，中国储量管理经历了重大变革：储量管理从计划经济时代的政府部门直接审批，到市场经济起步时期实行储量认定、储量评审备案。1999年国土资源部等五部门发布《矿产资源储量评审认定办法》，2003年，国土资源部发布《关于加强矿产资源储量评审监督管理的通知》，明确国土资源行政主管部门实行备案管理制度。

　　储量评审是中国矿产资源储量质量把关的关键环节，其目的是保证数据的真实可靠。矿产储量备案是当前我国储量管理的主要制度。储量评审主要依据国家发布的矿产资源储量分类标准、技术标准以及相关规定，由具有资格的独立法人地位的评审机构来评审，评审专家必须提出署名评审意见。在我国现行矿产资源管理制度下，经评审备案的储量是矿业权出让转让的重要依据，也是申请采矿权划定矿区范围的必备要件，具有法律效力。近年来，有关部门开展储量评审制度改革研究，提出改革的初步思路是，由专业的储量估算机构估算储量，储量评审机构审核储量，构建新的储量审核备案管理制度。

　　近年来，对我国储量管理另一有重大影响的制度是矿山储量动态监管制度。2006年，国土资源部发布《关于全面开展矿山储量动态监督管理的通知》，全面推进储量动态监测。也就是说，采矿权人要按国家法律法规要求，选择具备资质的地质测量机构对其矿山的储量变化进行测量，并将结果报送国土资源主管部门。国土资源主管部门则对矿山企业储量增减变化、地测机构及其工作，进行监督。截至2010年，全国开展储量动态监测的矿山超过5.3万个，基本实现了重要矿产大中型矿山全覆盖。

　　储量动态监管是监督促进矿山企业保护和合理利用矿产资源的重要手段，也有利于国家掌握矿产资源家底。2007年启动的全国矿产资源利用现状调查，现已全面完成28个矿种共2.16万个矿区的野外核查工作，从而使我们对中国矿产资源国情有了新的认识。

　　矿产资源保护：促进合理开发与有效利用

　　由于历史原因和矿产资源禀赋条件所限，中国矿山一度呈现出多、小、散的特点，矿业权布局不合理。这种状况，随着2005年国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》和2006年国务院办公厅转发《国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》，而大大改观。几年来，矿产资源整合成为了中国矿产资源开发秩序治理整顿的主旋律。目前，历时6年的全国矿产资源开发整合阶段性任务基本完成，成效明显，我国矿产开发的产业结构得以优化。

　　在我国，2002年开始对钨矿、2006年对稀土矿、2009年对锑矿实行了开采总量的控制。2009年，国土资源部规定，对保护性的特定矿种的勘查、开采，实行统一规划、总量控制、合理开发、综合利用的原则。2010年，国土资源部开展稀土等矿产开发秩序专项整治，集中打击违法违规行为和滥采乱挖行为集中的重点地区。同年8月，南方五省启动中重稀土开发区域联合监管行动。今年9月，北方三省区开展了轻稀土矿产开发区域监管联合行动。这些措施，目的在于促进我国重要矿产资源的有效保护、科学合理利用，防止过度开采。

　　对矿产资源勘查开采的监管，一直是矿产资源管理的难点。2009年国土资源部发布《关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效机制的通知》，明确了建立以日常管理为主同时辅以必要的集中整治的长效监管机制。目前，已建立了年检制度、矿产督察员制度等。2010年，全国勘查项目年检率为91.4％，矿山年检率为95.2％。以聘用专家的形式对矿产资源勘查开发实行督察监督的制度也在实施。

　　随着矿业法制环境的建立和矿产资源勘查开采监管制度的不断完善，我国矿产勘查开发秩序进一步改善，重要矿产资源的开发利用得到有效保护，和谐开发的理念进一步增强。

　　矿山履行责任：呵护好地质环境

　　矿产资源开发越来越多地涉及矿山所在地的社区发展、环境保护等公共利益。

　　早在2001年，国土资源部、财政部就在中央所得的矿业权价款及使用费中安排资金，开展了矿山地质环境治理。2006年国土资源部、财政部、国家环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》提出了建立环境治理恢复保证金制度，保证金的管理原则是企业所有、政府监管、专款专用。目前，已有30个省份建立了矿山环境保证金制度。

　　针对矿业发展累积的大量地质环境问题，2009年国土资源部制定的《矿山地质环境保护规定》中明确，采矿权申请人在申请办理采矿许可证时，应编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，缴存矿山地质环境治理恢复保证金，严格执行经批准的矿山地质环境保护和治理方案。在矿山关闭前，完成矿山地质环境治理恢复义务。

　　当前，在国土资源部的主导下，全国正掀起创建绿色矿山活动。越来越多的矿山企业，担当起自己应尽的社会义务，自觉地进行着矿山土地复垦与绿化美化，自觉地减少直至杜绝矿山废气、废渣、废水污染给当地生态环境造成的危害，无偿为当地百姓架桥铺路、助工助学，努力做到开发一座矿山，造福一方百姓。

　　满眼青山望不尽，无限风光大地来。不断完善中国的矿产资源管理制度，正在为我国的矿业发展提供越来越透明公正的政策环境，为矿业开发提供越来越好的服务，吸引着更多的国内外矿业投资者进入这方热土。