入世十年遗留问题待突破 年底将再扩开放清单

　　GPA谈判挑战中国政府采购制度

　　(屈丽丽)

　　入世十年遗留的问题至今仍悬而未决。 2001年，中国在加入世界贸易组织议定书中明确表示，中国将尽快加入《WTO政府采购协定》(以下简称“GPA”)。十年之后，中国加入GPA谈判已历时四年，同时，在今年年底，中国将第三次提交涉及开放项目的出价清单。

　　“这将促进中国法律法规的公开透明，促进中国建立更为完善的反腐机制。”北京市辽海律师事务所主任谷辽海说，“然而，对立法的统一梳理仍然是未来中国政府采购入世的最大挑战。”

　　四年谈判“三扩清单”

　　GPA是WTO协定项下的一个诸边贸易协定。WTO成员并无强制性义务加入该协定。协定的基本规则是国民待遇。在政府采购中，外国的供应者和货物及服务所享受的待遇不得低于本国的供应者和货物及服务的待遇。

　　正是基于GPA所规定的这种国民待遇原则，世界各国都急切盼望中国加入GPA，因为中国GDP的高速增长，以及如火如荼的大规模经济建设背后正在形成一个庞大的政府采购市场，各国供应商都希望有机会从中分一杯羹。

　　据参加谈判的工作人员告诉《中国经营报》记者，“GPA谈判清单主要包括五大部分，中央主体(即中央政府)，次中央主体(即地方政府)，其他主体(即企事业单位)，服务、工程。目前提交的清单范围正在呈现逐渐扩大的趋势。”

　　2007年，中国第一次向WTO提交了申请加入协定的清单，当时的清单范围仅限于中央主体，范围有限。2010年7月，中国再次提交了调整后的清单，新增加了15个国务院部委管理的国家局，今年有望将地方政府纳入，而将来力争将中央部委和央企也逐步纳入《政府采购协定》的范围内。

　　当然，加入GPA并非只对外资有好处，中国企业也将有机会从中获益。

　　中国经济体制改革研究会首席法律顾问谷辽海告诉记者，“根据双方的出价，外国供应者可以参与到中国开放项目的竞标中，而中国企业也会拥有参与国外市场采购的资格，这将是双向的。”典型的如美国高速公路的竞标，中国只有成为GPA的成员，才有资格参与。

　　在建立反腐机制方面，谷辽海告诉记者，“这将是GPA带给中国最重要的价值。”

　　GPA入世“四大进步”

　　对中国来说，加入GPA意味着对自身政府采购制度的改革。而这种改革，早在中国入世之前的1999年就已经开始，当时旨在要求信息公开披露的《政府采购法》已开始起草。十年来，围绕政府采购的制度建设，中国的政府采购凸显出“四大进步”。

　　第一大进步就是政府采购的信息公开披露，所有信息走向公开透明。

　　谷辽海告诉记者，“尽管有国家概念，有税收，就会有公共财政的支出，就会有政府采购行为。但很显然，在中国入世之前，政府采购的过程是怎样的，是如何开始，如何结束，以及花了多少纳税人的钱外界并不清楚。”

　　的确，2002年6月29日，中国《政府采购法》颁布，2003年1月1日正式实施。在该法第11条的规定中，将WTO的基本原则，即“强调公开、透明的信息”以立法的形式固定了下来。

　　第二大进步则体现在各级政府部门的采购中需要通过“竞争的方式”获取。

　　“竞争方式的重要性在于它能推动政府采购的价格与市场价格接近，这大大有助于财政资金的节省，同时更能优胜劣汰，让性价比强的供应商脱颖而出。”谷辽海说。

　　第三大进步则是立法强调的“机会均等”，这意味着所有供应商都有机会为各级部门提供服务，没有贸易和流通上的限制。北京的供应商可以到上海投标，而上海的供应商也可以到北京投标，没有地域上的限制，这是非常突出的进步。

　　第四大进步则是政府采购对于公共政策的把握。客观来说，过去中国政府采购并没有这样的概念，而是从其他发达国家引进过来的，比较通俗地来看，这种采购政策体现在采购国货、家电下乡、绿色采购、支持中小企业等方面。

　　谷辽海表示，“目前中国政府采购的公共政策大多是以部门规章或行政规章的方式规定下来的，而且很多并非强制性规定，在下一步，这些公共政策有待上升为法律。”

　　而财政部负责政府采购相关法规起草的工作人员则告诉记者，“政府采购法中对公共政策是笼统表述的，这当然是目前市场上相关公共政策的法律依据，在未来，相关规则有望进一步延展和细化。”

　　未来挑战“一大三小”

　　据商务部世贸司副司长洪晓东披露，我国政府采购规模占GDP30%左右，而且正在高速增长。这意味着，政府采购在国民经济中占有重要地位，有关政府采购的制度完善及未来挑战也就至关重要。

　　对于GPA入世的国内环境问题，谷辽海为记者总结出“一大三小”的挑战。

　　所谓“一大”就是政府采购法律的理顺及其体系化，谷辽海曾多次在不同场合表示，“中国两部国家级法律《招标投标法》和《政府采购法》之间的冲突不解决，政府采购法律就无法向前推进，当然也就无法与GPA规则进行衔接。”

　　他告诉记者，“《招标投标法》和《政府采购法》的实施条例曾经被列入过2007年、2008年、2009年以及2010年国务院法制办的立法计划，但最终都无果而终，原因就在于上位法的问题还没有得以解决，下位法根本无法在具体问题上推进。”

　　对于“三小”问题，很多进行过政府采购的供应商有深切体会。第一个“小问题”，用一位电器供应商的话来说，“中国政府采购的信息披露渠道太多太滥，很多时候我们并不知道从哪个渠道去获取这些采购信息，也不清楚采购结果的发布是如何进行的。”

　　据了解，目前只有财政部对本部门政府采购的信息在自己网站上发布，其他部门的采购及地方政府的采购在财政部网站上还看不到。当然，还有政府采购的信息是在私人平台上进行发布，供应商需要付费才能看到。

　　第二个“小问题”则是有关监督权的问题，目前我国对于政府采购行为的监督，财政部并不是唯一的监督主体，相反我国存在多元的监督机制，这直接导致了我国没有统一的监督体制，就意味着有些问题根本无法获得有效监督。

　　而在美国，美国政府责任署是有权对政府采购进行独立监督的部门，署长由总统任命，它同时在其他部门都设立有独立的监察厅(局)，实行垂直管理，专门对政府采购项目进行监督。谷辽海认为，这种模式或可为中国所借鉴。

　　第三个“小问题”则在于竞争获取的方式，目前公开招标是政府采购的代表性制度，但是很多非公开的招标方式，比如协议供货、定点采购等依然盛行，而协议供货、定点采购直接导致的就是预算管理的问题。

　　“实践中，很多政府部门的预算是多少，政府采购的价格就差不多是多少，为什么会出现这种情况？操作上原因就是因为非公开招标的价格并非市场价格，而制度上的原因则在于我国目前尚没有任何法律规则对预算进行管理。”

　　“所以，总结下来，对立法的统一梳理仍然是未来中国政府采购入世的最大挑战。”谷辽海说。