准格尔国贫县摘帽调查：终于去了一块心病

　　刘玉海 云军

　　11月1日，内蒙古自治区鄂尔多斯市准格尔旗扶贫办一位副主任向记者证实，他已于一周前接到上级扶贫办通知，准格尔旗的国家级贫困县资格被取消，“正式文件还没下来，但电话已经打过来了”。

　　此前的8月下旬，准格尔由于身兼国家级贫困县和中西部第一“百强县”的矛盾身份而被广泛质疑。

　　在2011国务院扶贫工作会即将召开、未来十年中国扶贫政策正式出台前夕，一场事关592个国家级贫困县前途的战略调整正在不动声色中紧锣密鼓地进行。

　　“主要是在县与县之间进行调整，总体上会逐步缩减国家级贫困县的数量。”一位参与《国务院扶贫开发纲要2011～2020》起草的学者告诉记者。

　　由于时近中国下一个十年度扶贫战略出台之际，围绕准格尔的争议扩大、加剧了之前久已存在的国贫县存废之争。

　　此次贫困县调整中，与准格尔同属鄂尔多斯市的另外4个国家级贫困县：鄂托克前旗、伊金霍洛旗、乌审旗，也一并被“摘帽”，杭锦旗则被“降格”为自治区级贫困县。

　　在中国持续近30年的有针对性消除贫困战略行动中，“贫困县”意义非凡：自1986年初次确定258个国家级贫困县以来，贫困县不仅成为国家财政扶贫消除贫困的对象，更是享受其他多种优惠政策的必备“资格”。这使“贫困县”成为一顶看起来有损形象、却为各地争抢不休的“壳资源”。

　　准格尔1988年按牧区扶贫贷款贴息旗县列入国家级贫困县，在其后1993、2001年的两次贫困县调整中，也都得以“保级”。但近年来随着其经济的超常规增长、一跃进入中国经济百强县，其国贫县的资格不仅受到扶贫系统内部和舆论的质疑，也令当地官员感到不相称。如今，得知准格尔国家级贫困县的“帽子”被摘，当地一位官员长舒一口气，“终于去了一块心病”。

　　从被确定为国家级贫困县到今年的这轮调整中被“摘帽”，准格尔走完了一个国贫县的轮回。它究竟是如何获得国贫县的帽子的？其从中得到了多少“好处”？这个百强县又是如何诞生的？百强县与国贫县是如何在纠结中共存共生？如今的摘帽又会给其带来哪些影响？其后的中国扶贫战略又经历了哪些变迁？

　　1. “国贫县”帽子历史演绎

　　2011年8月下旬，湖南省长沙县的部分官员在欣喜、惊讶、愤怒与遗憾的交织中度过：在一家民间机构于8月20日公布的中国中西部县域经济竞争力排行榜中，长沙县高居第二；但他们惊讶地发现，横亘在他们面前的“老大”内蒙古准格尔竟然是个国家级贫困县！这令他们感到愤怒与不解。

　　不止是长沙县的官员，新闻记者同样也发现了准格尔既是“中国中西部第一强县”亦名列国家级贫困县的矛盾现象。除准格尔外，同属鄂尔多斯的伊金霍洛旗、陕西省府谷县也都身兼“百强县”与国家级贫困县的双重身份。一时之间，舆论沸腾，指责之声不绝。

　　其实，这种矛盾现象源起中国的减贫战略。

　　根据中国官方口径，改革开放之初的上世纪70年代末，中国贫困人口达2.5亿人，占农村总人口的33%。如果按照世界银行的贫困标准——人均一天1美元——来算，中国的贫困发生率则高达85%！

　　《国务院扶贫开发纲要2011～2020》起草者之一的中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵，将这种普遍贫困归为“制度性贫困”——人民公社制度造成的低下的生产积极性对土地产出率的抑制。更明显、更扭曲的制度性贫困体现在当时的贫困地理分布上：那时的贫困地区，主要是在中部而不是西部地区。中国农业部估计，当时大概有47%的贫困人口集中在鲁西南、黄淮海一带。

　　“因为当时很重要的一个政策就是区域性粮食自给——在小的范围之内，不管适不适合生产粮食，都要生产粮食。”而鲁西南、黄淮海一带是盐碱地区，不适合生产粮食，历史上是生产棉花的——棉花有一定的抗碱性。1950年代鲁西南有些地方像夏津，依靠有比较优势的棉花种植，生活水平相当高，但到了1970年代末期，大面积种植粮食，但是产量很低，与1950年代相比，生活质量反而大幅度下降。

　　为改变这种制度性的普遍贫困，1978年底开始，中国农村开展了以家庭联产承包制为中心的体制改革，农民重新获得了使用和管理土地、安排自己劳动和投资的权利，从而调动了农民投资和加强管理的积极性，促进了生产率的提高，农村贫困人口从1978年的2.5亿下降到1985年的1.25亿，贫困发生率由30.7%下降到14.8%。

　　但新问题随之而来：随着市场化经济改革的展开，农村经济增长不再自动地导致贫困人口的减少。相反，在1980年代中期以后，中国的经济增长拉大了地区间和农户间收入的绝对差距。在部分地区出现万元户的同时，还有相当数量的农民处于“食不裹腹，衣不蔽体，住不避风寒”的境况。

　　很多老将军回到故乡后也发现，那些地方跟解放前相比，基本上没有什么变化。“这是中国扶贫开发很强的一个政治上的动机。”汪三贵说。

　　“在此情况下——仅靠全面经济增长已无法在减缓贫困方面有更大的作为。因此，中国政府从1986年开始启动了中国历史上规模最大的农村反贫困计划。”中国社会科学院农村所贫困室主任吴国宝介绍，此计划的目标是通过采取有针对性的特殊政策和措施，促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展，来稳定、减缓和消除贫困。

　　由于当时农村贫困人口分布主要集中分布于664个国家和省定贫困县，解决贫困县的贫困与解决农村人口的贫困可以同步进行，“因此国家将贫困县作为政府扶贫的主战场”。

　　1986年，中央政府第一次确定了国定贫困县“标准”：以县为标准，1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县；对民主革命时期作出过重大贡献、在海内外有较大影响的老区县，给予重点照顾，放宽到年人均纯收入300元。

　　据此标准，国家划定了第一批258个国家级贫困县。后来又将牧区县、“三西”项目县加进来，1988年，国家级贫困县增加到了328。日后引起广泛争议的准格尔即是于1988年按“牧区扶贫贷款贴息”政策被列入国家级贫困县的。

　　几十年后的今天，准格尔与“国贫县”三个字的关系有了微妙变化。

　　2. “国贫县”里的“百强县”

　　“现在植被好多了！”在准格尔驶向东胜的汽车上，鄂尔多斯当地一位记者指着车窗外偶尔掠过的稀疏的小树、枯黄低矮的小草，对记者说。而这还是近年来大规模人口搬迁和植被恢复之后的“战果”。

　　更多进入视野的，是这里千沟万壑间的草色遥看近却无，一层一层红白相间、被当地人戏称为“五花肉”的砒砂岩地貌，触目惊心。

　　准旗扶贫办相关负责人告诉记者，准格尔得以在1988年成为国家级贫困县，即是因为这里自然环境恶劣、干旱缺水、地理条件太差。

　　前述准格尔扶贫办官员记得，1990年的准格尔，楼房很少，大部分时间没有电，没有一条油路，很少有摩托车，更别提小汽车，穿着打补丁衣服的人随处可见，有一部分人吃不饱饭、需要靠救济；“即使吃饱的，也很粗糙，主要是棒子面”。以至于准格尔旗的姑娘大多希望外嫁到北侧的达拉特旗。“那里靠近黄河，好地方，不缺水，能吃上大米、白面。”

　　也因此，直到2000年之前准格尔的扶贫，一直以救济为主。其他的很多地方则早已开始尝试向“造血”转型的开发式扶贫了。

　　包括准格尔在内的整个鄂尔多斯——彼时尚为伊克昭盟，今天被视为富有的象征，当时却是内蒙最贫困的盟市之一。据传，当时如果有官员从包头、呼市调任伊克昭盟，亲友的关切询问，要么是“提了几级”、要么是“犯了什么错误”。

　　今天为准格尔、为鄂尔多斯带来滚滚财富的煤炭，当时虽提倡“有水快流”，却根本不值钱、卖不出去。

　　准格尔扶贫办曾响应“有水快流”的政策号召，于1988、1990、1992年各办过一个煤矿，以补贴扶贫资金的不足。一个矿一年也就一两万吨的产量——虽然设计产能是5万吨。“但产能上去了，煤就卖不出去。”这位准旗扶贫办负责人介绍，当时煤炭利润很薄，每吨不过三四块钱，超过十块的很少，一个矿一年利润也就二三十万，“主要是解决就业”。最终，扶贫办的这些煤矿在上世纪90年代末期的煤矿整顿中被关闭。

　　本世纪准格尔煤炭经济高速发展之后，遭遇了外界对其国家级贫困县身份的质疑。但在此之前国务院于1993年、2001年的贫困县名单调整中，准格尔都得以“保级”。

　　1993年，国家制定“八七”扶贫攻坚计划时，对贫困县名单进行调整，标准是“四进七出”，即原来不是国贫县，1992年人均收入不足400元的，列为国贫县；原来是国贫县，1992年人均收入超过700元的，摘掉国贫县帽子。在该标准之下，考虑到准格尔所在的“大牧区”，以及“气候寒冷”支出偏高的实际，标准放宽到800元，“准格尔1992年的人均收入是670元，所以被保留了下来。”前述准格尔扶贫办副主任解释道。

　　2001年，国家第二次调整贫困县名单，虽然国贫县总数保持592个不变，但不太为外界所知的是，此轮调整中全国有51个贫困县退出。其中38个为整体退出的东部沿海地区和西藏的贫困县，其他省实际退出的贫困县有13个。

　　这轮调整的依据是对所有农牧业旗县1997—1999年三年的粮食人均占有量、牲畜人均占有量、人均纯收入、人均国民生产总值、人均地方财政收入、人均水浇地占有量及贫困发生率等因素的加权对比。如果从人均财政收入来看，准格尔旗这三年占全区农牧业旗县的第13位，但当时确定贫困县是以人均收入为主，财政收入及其他指标只是参考。而根据加权对比，在内蒙86个农牧业旗县中，准格尔排名第47位，属于不摘帽的范围。“所以，无论从哪方面考虑，准旗当时也不是最突出的，所以未作调整。”

　　2001年的这轮贫困县名单调整，被视为一次战略妥协。在2001年出台《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》前，就有观点认为，中国的贫困分布虽然总体上持续向中西部集中，但呈现出明显的大分散、小集中的格局，以县为单元的贫困瞄准战略已不够精确。有学者更是直呼取消贫困县。

　　但其后出台的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》虽然吸取了瞄准不精的教训，确立了“整村推进”的方针，却并未废除贫困县制度。“贫困县”这顶帽子所能为地方带来的好处，被视为阻碍取消贫困县的最大障碍。

　　但对于准格尔来说，这顶帽子带来的真正好处还很难说。

　　3. 准格尔的“鸡肋”

　　要想确切的弄清“国家级贫困县”这顶帽子能为一个县带来多少好处，几乎不可能。“很难区分国家扶贫资源哪些到了国贫县，多少到了国贫县以外的贫困村。”1980年代中期即开始研究反贫困问题的吴国宝坦承。因为扶贫资金是通过财政、以工代赈、贴息贷款、对口支援等不同渠道下拨。且中国的扶贫中专项扶贫所占比例甚大，每个国贫县每年所能获得的扶持并不固定。

　　据吴国宝介绍，大数来说，现在中央财政扶贫资金200个亿左右，贴息贷款140多亿，部门帮扶和东西协作扶贫投入或帮助引进的资金大约七八十亿元。其他优惠政策包括税收减免、降低和取消中央项目的地方财政配套、人才引进、投资等。

　　如果根据上述资料推算，具体到每个国贫县，其理论上可以享受四个方面的优惠：一是财政扶贫资金支持，2011年中央财政预算扶贫基金达到306亿元，平均到592个贫困县，每年有三四千万元左右；二是扶贫贴息贷款，最高时可享受4000万元；三是社会对口帮扶，包括中央单位、省直单位的对口扶持——以湖南省贫困县新化为例，在与财政部“结对子”之后，该县从1994年到2006年获得的专项扶贫资金和对口扶贫资金超过10亿元；四是各部门对贫困县的政策倾斜，如教育、土地政策、招商引资等。各项有形的无形的支持加起来，每年最多可有上亿元的资金支持。

　　但从准格尔的实际情况来看，其因“国贫县”而所获得的“好处”，远没有那么诱人。

　　准格尔扶贫办提供给记者的一份《历年扶贫资金统计表》显示：1994年以来，准格尔每年获得的财政扶贫资金最高时不超过650万元；以工代赈资金，除2006年罕见的达到2799万元外，其他年份大多徘徊在四百至八百万元之间，2006年后则下降到每年300万元左右；占据扶贫资金大头的贴息贷款则在2002年之后销声匿迹。横向看，除1997、2001、2006年，扶贫资金超过2000万外，其他大多数时候都在1000多万，2006年后更是每年不足千万元。“今年到目前为止，中央财政扶贫资金是220万元，基本上不可能再有增长了。”上述准旗扶贫办负责人估计。

　　至于社会扶贫，资金全部来自准格尔旗内企事业单位；对口的国家社保基金理事会曾有位官员来准旗挂职过副旗长，给学校捐过一批电脑，2008年左右撤退后，“再就没有了”。

　　“早期上级给点扶贫资金，主要是用来救济；2000年以后才开始开发式扶贫，从‘输血’转向‘造血’；通过几大工程，现在吃水基本解决了。”该扶贫办副主任介绍，国家扶贫资金起了不少作用，但穷人太多……“准格尔的扶贫主要是靠自身财力”。

　　准格尔最大规模的扶贫行动莫过于2007年启动的大规模生态移民搬迁工程：将原本生活在千沟万壑梁岗上的缺水缺地农民集中搬迁安置，腾出土地恢复生态——“缺水地区没有好的办法，地下没有资源、地上没有水，能怎么办？只有转移。”

　　最初两年，准格尔每年转移一两千人，2009年，转移安置过万人。截至目前，准格尔共转移安置1.9万多人，平均每人投入5万元，共耗资约10亿元。

　　准格尔大手笔投入扶贫搬迁，得益于其建基于煤炭经济之上的雄厚财力。

　　4. 被煤炭改变了的贫富格局

　　准格尔“日子真正好过起来”是在2005年。这一年，全旗财政收入达到28.8亿元，比上年增长130%！而仅仅4年前的2001年，其财政收入不过3.6亿元。

　　到2006年，以人均GDP和财政收入而论，准格尔荣登西部百强县第三。此后，一年一个台阶。到2010年，准格尔旗实现地区生产总值650亿元，增长21%；财政收入146.5亿元，增长46.5%，稳居中西部“百强县”第一、全国“百强县”第十二。其城乡居民人均可支配收入26000元，增长12.5%；农民人均纯收入8900元，增长12%。从这些经济数据可以看出，该地已经达到或甚至超过了东部沿海地区某些地区的发展水平。

　　“准格尔的高速增长主要是因为煤炭市场行情上涨。”上述准旗发改局副局长分析道。

　　记者从准格尔旗统计局获得的数据显示，近五年来，煤炭行业产值占全旗地方生产总值一直在55%—60%，煤与煤相关行业税收一直占全旗财政收入的70%左右。

　　并且，煤炭业还带来其他产业和城镇化的发展。在煤炭开采带动下发展起来的煤炭运输业——当地煤炭主要外运，火车与汽车的运量大约是四六开，矿区60%以上的年轻人以跑运输为生——占当地服务业产值的一半以上，直接推动了当地服务业的快速发展。

　　煤炭经济的火爆，直接改变了准旗的贫富版图：过去被视为富裕地区、至今仍是优化开发区的沿黄平原地区由于缺少煤炭资源，现在成了低收入地区；曾经荒寒贫瘠、千沟万壑的禁止开发地区，因为煤炭开采成了富裕地区，以至于当初外嫁的姑娘想将户口重新迁回婆家。“那样再征地的话，补偿就上百万。”前述准旗发改局副局长解释说。

　　与准格尔同被质疑为既是百强县又是国贫县的伊金霍洛旗和山西府谷县，也都是因为煤炭开采，而意外挤入“百强”。

　　“财政靠煤炭，收入靠打工，矿区主要是靠征地，但收入是暂时的。”前述准格尔扶贫办副主任向记者强调，准旗虽然经济发展了，但自然条件比较差，“外界只看到我们财政收入高，但这不等于没有穷人。”

　　5. 准格尔的纠结

　　财政收入翻番之时——2005年——也是准格尔国家级贫困县资格受质疑之始。

　　上述扶贫办负责人告诉记者，大约在2006年左右，就有报道质疑准旗财政收入高速增长却仍顶着国家级贫困县的“帽子”。为此，准旗扶贫办以准格尔旗政府名义专门写报告向上级解释。

　　记者获得的这份报告显示，准格尔重点介绍了其成为国家级贫困县的原因及经过，强调其立地条件差、煤炭形势刚刚好转、财政景气刚起步、需要大量搬迁移民方能解决脱贫问题。

　　这份解释报告上报内蒙自治区扶贫办后，又整理上报到国务院扶贫办。“上报后没有反馈，事情也就过去了。”

　　不过，质疑并没就此罢休。2006、2007年间，不时有媒体致电准旗扶贫办询问此事。“盯的人多，旗领导接待这类问题就更多。”

　　今年8月下旬，2010年度百强县榜单发布后，愤怒在更广泛的范围内蔓延、扩展，准格尔成为众矢之的，遭遇媒体的质疑浪潮，“说没压力是不可能的”。

　　“刚开始有记者打电话过来问这个事，我就开始看这方面的报道，后来就不看了，根本没说出什么东西。”准格尔旗宣传部一位副部长反问记者，“这个事情，你说有什么好炒的？”

　　而在扶贫系统内部会议上，对准格尔的不满和议论就更多。“内蒙扶贫系统开会，经常会有人提这事；在全国扶贫系统中，广西、贵州也都提过。”上述准旗扶贫办负责人介绍，虽没有人面对面向准旗提及这事，但通过各种渠道传过来的这种议论很多。

　　议论归议论，准格尔国家级贫困县的头衔一如往常，“不能人家说咱，

　　咱这事就不做了——何况2001年调整贫困县时，按当时的标准，准旗也取消不了；但那之后就没调整过；而且，国家政策总有个期限，不能随时都在变。”

　　2009年，准格尔当地官员开始意识到准格尔的经济发展情况与国家级贫困县的冲突。“当时有官员私下谈论，认为经济发展这么快，还是国家级贫困县，不合适。” 准旗委一位听到上述谈论的官员告诉记者，因为当年准旗财政收入达到74亿元，位列西部百强县第三、全国百强县第38。“去年准旗排到了西部第一、全国12，再当贫困县就说不过去了。”

　　意识到百强县与贫困县的冲突后，准格尔却不知所措——虽然国务院扶贫办主任范小建曾在调研讲话中鼓励国贫县主动“摘帽”。“如果准旗主动要求‘摘帽’，上级扶贫单位会怎么想？你当初穷的时候用得着这个帽子，现在有钱了就看不上了？”准旗旗委一位官员私下向记者坦承准旗的“纠结”，“再说，你不能说准旗经济刚有好转，就要摘帽子，国家扶贫政策确定一次管十年，不能隔三差五就变吧。”

　　“所以只能像小孩子一样，被动断奶，不能主动断。”前述准旗扶贫办官员说，何况“准旗确实还存在很多困难户”——富裕起来的也只是矿区和城市边缘的六七万农民，禁止发展区中没有煤矿的地方依旧需要扶持。

　　2010年，《国务院扶贫开发纲要2011～2020》开始起草，贫困县调整再次启动，一如往常，将调整的权力下放给各省。内蒙古于同年开始酝酿调整国家级贫困县名单。前不久内蒙古扶贫工作会召开，“靴子”终于落地：准格尔和鄂尔多斯的另外四个国家级贫困县全部被“摘帽”，“稍后会有正式文件通知旗委旗政府”。

　　“社会在发展，你不能占住这个位子不放。”准格尔平静的接受了这次被摘去国家级贫困县的“帽子”。

　　6. 当“国贫县”成为历史

　　“取消国家级贫困县资格，对准旗没什么影响。”准旗宣传部一位副部长认为，“准旗通过国家级贫困县获得资金确实不多。”

　　不过前述准旗扶贫办副主任认为，国家级贫困县的资格一旦被取消，与之相关的优惠政策受影响较大。“以工代赈项目就申请不了。”他举例道，另外一些政策可能也会有调整——比如，贫困县农区灌溉用电是按居民用电价格计算，如果取消贫困县资格，就会执行不同的价格，每度电要高出2毛钱。

　　“国家级贫困县，相当于中央给地方减轻了财政压力，现在需要地方自己担起来。这位扶贫官员认为，不是说取消国贫县了，扶贫就不做了，相反，还要加大力度。

　　根据准格尔的规划，禁止开发区还有6.5万人需要转移，计划“十二五”完成。不过该计划目前还在“讨论”，除了投入压力大，转移之后的就业、就学、增收也将面临挑战。

　　“目前，家政、环卫、餐饮、建筑岗位比较多，最初转移的人安置的还不错，但五年内转移6万多人，有没有那么多岗位？”这位扶贫办领导谨慎的分析道，不发展劳动密集型企业不行，但现在发展的不多，建筑业过几年也会垮下来……“扶贫开发的路还很长、还得探讨。”他说。

　　无论如何，准旗“国贫县”的烦恼将从此成为往事，但国贫县存废之争却并未就此完结。

　　继十年前的国贫县存废之争后，此轮废止贫困县的呼吁也将以妥协收场。记者获得的《国务院扶贫开发纲要2011～2020》显示，国家未来十年农村扶贫的战略是集中连片开发六盘山区等14个贫困区。

　　“虽然这14个片区包括了90%现有国家级贫困县，但因为这些片区大都跨省，集中连片开发就不可能资金到县。”为国务院扶贫办提供决策咨询的北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实教授介绍，集中连片开发将在操作层面减轻对贫困县的依赖。

　　显然，在这次扶贫战略调整中，贫困县体制虽被再次淡化，但仍未退出历史舞台。