地方政府自行发债：折中的进步

　　《中国经济周刊》特约记者 肖石

　　继10月国务院批准上海、浙江、广东和深圳市开展地方政府自行发债试点后，11月15日上海市财政局发行的总额为71亿元人民币的地方债开始招标。之后，广东、浙江也先后分别招标发行总额为69亿元、67亿元的地方债。

　　上海发行的5年期、3年期固息债中标利率均远低于二级市场，认购倍数均超过3倍，创下同品种历史新高。

　　地方自行发债，让地方政府的债务从隐性逐步走向透明，是向着正确的方向迈出了第一步。尽管进步明显，但从对过往及现状的观察来看，笔者认为这是一项折中的政策选择。

　　1994年实行分税制改革后，地方政府的还债兑付能力受到质疑，其后出台的《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债，地方债大门由此关闭多年。

　　金融危机爆发后，2009年一年中国向经济注入了9.6万亿元人民币，此举提振了低迷的经济增长，也导致地方政府积累了庞大的债务。

　　一方面，中央政策支持国有控股银行向政府支持的基建项目放贷；另一方面地方融资平台得到短暂的放行，一些地方政府开始组建地方融资平台缓解难题。地方融资平台和银企合作，都成为地方政府间接融资的渠道，地方债以各类隐性方式存在。

　　有数据显示，2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元，其中43%的债务将在今明两年集中到期，预计达到4.6万亿元。有报道称：在2010年度地方政府性债务账单中，海南省的债务率最高，达到93.18%，接近百分之百的国际警戒线；重庆40个区县政府中有11个区县债务率高于百分之百，偿债率高于20%。但这类描述并没有权威部门的准确表述或者全面的数据支撑。中国地方政府负债到底有多少、地方政府负债的风险有多大？

　　对于地方政府财政来说，目前正处于必须扭转过度依赖土地出售和来自中央政府的财政转移的关口。尤其是，今年7月份开始银监会通令要求，除了保障房项目外，不得再发放新的平台贷款，地方政府急需开辟新的融资渠道。

　　地方自行发债生逢其时，其意义除了短期内给了地方政府一个合法的融资渠道外，我们更应看到其中透露的长远可期的进步信息。

　　首先，这一举措为地方政府提供了一种更健康的摆脱困境的方式，为正式推出地方举债融资机制迈出了重要一步。其次，直接进入债券市场融资，使地方政府能够规范融资渠道，同时可更好地监督和约束地方政府的负债行为。再次，可以并逐步建立地方政府的信用体系，加深中国债务市场的广度和深度。地方政府自行发债模式的推广必然需要对发债主体的信用资质作出个别评级，即在发债主体的政府性之外更多体现出地方性，也是为未来地方政府债券信用评级机制的建立迈出了重要一步。

　　更长远地看，地方政府自行发债，也有助于明确与规范地方与中央财政体制格局，促使上下级政府间的财权和事权的合理划分。甚至，我们期待为解决地方政府前任领导遗留债务做制度规范，从制度上清理债务负担，明确现任政府的债务责任。

　　在充分肯定其进步意义的同时，仍须警惕的是：债务规模的加大意味着更大的债务风险，试点地方政府更应该以此为契机，提高风险控制透明度。在市场面前，如果无财政规则约束地方政府的过度支出，也不排除一些地方政府可能会因过度举债而破产的可能。

　　美国地方政府破产三大诱因

　　1937年以来，美地方政府破产624次。

　　基础建设让地方财政吃紧

　　今年11月，亚拉巴马州杰斐逊县政府宣布破产，破产规模达41亿美元。1997年该县下水管道工程启动后，至今发售债券32亿美元。

　　养老金超预算

　　今年8月，罗德岛州中央瀑布城宣布破产。该市承诺发放8000万美元的退休金，但却造成了当地巨额财政赤字，入不敷出。

　　投资失败

　　1994年12月，加州橘县宣布破产。橘县曾是加州最富有的地区，该县用地方税收及公共机构存款投资华尔街债券市场，后因债券价格大幅下跌，县财政损失17亿美元，终因资金周转不灵，发生了支付危机。

　　政府破产后怎么办？

　　美国破产法中并没有允许政府机构“破产”。 橘县宣布破产后，市政当局先成立了危机处理小组，在向州政府求援遭拒后，采取了以下措施解决危机：一是裁员；二是压缩固定资产投资；三是削减公共服务项目；四是与债权人进行磋商，承诺以税收偿还债务，要求延长还债期限。8个月后，橘县结束危机状态，恢复正常。