抑制突击花钱急需财政支出有法可依

　　郭晋晖

　　专访中国政法大学财税法研究中心副主任施正文

　　每到年末，“突击花钱”成为政府各级部门的一件“大事”。近年来财政超收大幅增加又进一步加剧了“突击花钱”的危害——一面是年初预算不足所引发的大量民生项目资金饥渴，另一面却是年终“突击花钱”所导致的财政资金使用的低效率和巨大浪费。

　　中国政法大学财税法研究中心副主任施正文昨日接受《第一财经日报》记者专访时表示，“突击花钱”的根源在于目前财政资金的支出无法可依，更无有效监督，预算法的修订能够在一定程度上缓解这一问题，但所能发挥的作用有限，当前迫切需要出台《财政资金支出条例》，将财政部门的权力关在“笼子”里。

　　第一财经日报：近年来政府部门年底“突击花钱”愈演愈烈，引起了社会的强烈不满，造成这一情况的原因是什么？

　　施正文：首先要肯定“突击花钱”具有一定的合理性，一般年底正常资金需求比较大，比如单位的正当福利等等。但当前中国几万亿的资金规模要在年末一两个月内突击花掉，这显然不能算是正常的需求。

　　“突击花钱”的最大原因是政府财政资金支出安排制度存在问题。现在财政资金拨付的流程是从财政部到各个部委再到下面的单位，这几年审计中发现，财政部门和政府部门并没有按照单位资金需求来进行拨付，往往出现单位最需要用钱的时候得不到钱。其原因是，财政部门有意无意利用自己的权力对下属企业进行控制，很多资金要经过“跑部钱进”才能下拨，这就造成了资金的沉淀。

　　由于中国实行“基数预算”制度，每一年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。因此单位到年底必须把钱花出去，否则就要上缴国库，而且第二年的预算规模还会减少。这是各单位年底突击花钱最根本的原因。

　　另一个重要原因，目前财政超收并没有纳入预算，虽然有些省市建立预算稳定调剂基金，目的是将一部分超收收入纳入基金以备不时之需，但基本上形同虚设，绝大部分地方政府认为这部分钱是自己的，并不情愿将之纳入人大的监督，他们会尽量将这超收部分全部花掉。由于近年来超收规模越来越大，这必然会导致财政资金使用低效和浪费。

　　日报：预算法的修订能否从根本上抑制政府这种“突击花钱”的冲动？

　　施正文：这要看预算法修订后的具体规定，从我所了解到的信息来看，《预算法修正案（草案）》并没有对财政资金支出安排作出明确的规定。

　　虽然草案第一条提出要公开政府各部门的预算、决算，但并没有明确公开到什么程度，能不能提供细化的数据，公众是否能够对预算决算提出自己的意见，有关部门应该在多长时间内做出答复。如果没有后面这些细致的规定，仅仅抽象地说公开，那很难对政府起到约束和监督的作用。

　　该草案即将提交全国人大审议，公众应该提出建议要求将“零基预算”写入预算法法条，规定每年的预算都从零开始，不考虑上一年的金额。下一年的经费按照单位下一年所需履行的事权来核定，只有这样才能从根本上制止年底“突击花钱”。

　　日报：很多财税专家都提出应该尽快实施“零基预算”，但这么多年以来政府一直没有进行改革，这其中的阻力是什么？

　　施正文：一直以来实行粗放式的“基数预算”，财政部门的管理水平跟不上“零基预算”的要求，一旦实行零基预算，财政部门的工作量会加大，这对于他们的管理质量和水平提出了很高的要求，而且若要确定单位下一年的事权必须先对单位职能进行评估，财政部门显然不可能完成这一任务，这就必须引入中介机构，这方面也面临很多问题。

　　日报：除了预算法之外，您认为还有什么办法能够较为有效地缓解“突击花钱”乱象？

　　施正文：财政资金支出管理现在面临最严重的问题是根本无法可依，全年这么庞大的资金拨付不仅没有法律作为保障，甚至连一个国务院的部门规章都没有。财政部近年来将《财政资金支出条例》列入了部门立法的计划，但一直都不见有实质性的进展。

　　我认为，财政部门应该借预算法修改这一契机，加紧出台《财政资金支出条例》，即使预算法出台尚需时日，这一条例也可以先行出台，尽快对财政资金支出的程序、监督以及保障等作出明确规定。

　　另一方面，针对财政超收日益严重的问题，全国人大在年初制定预算时应该按照更高的财政收入增长率来制定预算规模。

　　近年来财政收入增长都在20%以上，而预算规定却只有10%左右的增长率，如果在年初能够制定更大的预算规模，那么就可以把一部分超收收入纳入预算，用于资金饥渴的民生项目，比如医疗、教育等，为人民谋福利。