国土部调研土地股改广东模式

　　作者： 李乐 | 来源： 中国经营报

　　尽管因为“牵一发而动全身”的复杂利益纠葛令中国土地改革进展迟缓，但包括“土地股份制”在内的改革方向，实际已进入中央主管部门的视野，并在谨慎考虑之中。

　　日前，由国土资源部(下称国土部)副部长王世元率队，国土部及相关主管部门的负责人共同对广东省农村土地使用权制度改革的情况进行了调研，而佛山、湛江等以“农村土地股份制”为改革核心做法的城市，成为本次调研的重点。

　　《中国经营报》记者了解到，在“保护耕地”的前提下，佛山、顺德的农村土地股份制改革，以及随之伴生的农村基层社会管理职能与经济管理职能分离，得到了较多调研组成员的认可。

　　专项调研

　　“王(世元)副部长11月20日做出的鼓励有条件的地方积极开展农村集体土地股份制改革的表态，是经过慎重考虑和周密调研之后做出的。”11月23日，国土资源部一位不愿具名的官员向记者证实，在王世元公开表态前，由他率队，国土资源部以及相关主管部门，对广东省农村土地使用权制度改革进行了调研。

　　记者了解到，王世元率队的调研组涵盖了广东省政府、中央其他相关部门对应业务的主要负责人。除此之外，还有包括国务院发展研究中心、国土资源部规划院的专家随行。如此级别的专门针对土地使用权制度改革的专项调研，近年以来，尚属首次。

　　广东省国土资源厅的一位内部人士告诉记者，王世元率队的调研组调研的重点位于湛江和佛山。而这两个城市均是农村土地使用权改革，特别是农村集体土地股份制改革开展较早、运行较为成熟的城市。针对农村集体土地使用权改革问题，按照王世元的要求，调研组还在佛山召集了各相关方面负责人参加的座谈会。

　　多位跟随调研组进行调研工作的国土资源部、广东省国土资源厅的人士向记者证实，王世元率队的调研组对佛山、湛江等地进行的农村集体土地使用权作价入股的改革探索的积极意义，给予了肯定，并称在具备条件的其他地方，也应该积极结合自身特点，进行农村集体土地股份制改革的试点和探索。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田在接受记者采访时说，当前关于粮食安全、城镇化、征地方面的争议依然不少，很多试点地区的土地制度改革经验可以拿出来推广。他认为，改变目前泛粮食安全政策，尽快划分出基本农田制度，放开其他农村土地的管制，是迅速推开农村土地使用权制度改革的“第一前提”。

　　广东模式

　　11月20日，国土资源部副部长王世元在中国土地学会2011年学术年会上公开表示，凡有条件的地方，都要鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权，以充分体现农民作为成员的财产权益。前述国土资源部官员告诉记者，王世元的表态，便是在广东湛江、佛山等地的调研之后做出。

　　记者了解到，佛山、湛江等城市，是全国范围内较早开展农村集体土地作价入股试点改革的城市。“佛山市大概从1992年就开始类似的尝试，进入2003年以来，这种农村集体土地作价入股的方式，基本已经成熟化、模式化，之前国家发改委的研究部门也曾来做过课题研究，现在已经比较稳定了。”前述广东省国土资源厅内部人士说。

　　其中佛山、湛江、江门等地区操作得较为成熟：在入股的地方基本都已颁发相应的土地承包经营权证和土地股权证，制定了相应的《土地股份合作章程》，并按照章程进行管理。“王(世元)副部长在佛山调研的情况较为典型，佛山总体上说是分三步走，实现农村集体土地的作价入股。”广东省国土资源厅的一位官员向记者表示。

　　第一步，进行分区规划，把全市肥沃的土地划定为农田保护区，并改分包经营为投包经营；把靠近城镇及公路的土地或山坡地划定为工业发展区；把靠近村庄的土地划定为商业住宅区。然后按照规划用途进行严格管理。

　　第二步，实施土地及集体财产作价入股。作价入股后，把全村或全社的土地集中起来，由管理区，也就是村委会或经济社实施统一规划、管理和经营。在股权设置上，以社区户口为准确定配股对象，设置了基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份。在配股环节尽量确保股权分配的公平合理。

　　第三步，进行股利分配和股权管理。成立村集体资产管理委员会，将村委会的公共管理职能和经济发展职能相分离，负债通过村集体资产管理委员会独立法人按照市场化和相关法律程序解决。

　　记者获得的国家发改委经济体制与管理研究所重点课题《经济体制改革动态跟踪》研究报告显示，广东省的土地流转以转包和入股为主，并趋于集中和规范。其中转包和入股共有304.9万亩，占全省土地流转面积的59.4%。

　　参与课题调研的人士告诉记者，在使用了入股方式的农村居民(户)中，基本实现了逐年分红，但具体的股息回报率，由于用途和股权结构类型的不同，无法计算出统一的平均收益率。但相对而言，用于BOT公路以及基础设施的回报较高。“由于广东的股权式土地改革开展较早，而在这期间，土地增值的幅度较大，因此，仅土地租金价值的提升，就可以在一定程度上确保农村居民的分红。但是，既然是股权制的尝试，其经营实体必然会承担一定的风险，而目前来看，这种情况还不多见。”上述参与调研的人士称。

　　征地改革方向

　　针对广东佛山、湛江的上述试点做法，王世元表示，“总结各地的实践经验，抓紧完善现行法律和政策，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境。凡有条件的地方，鼓励集体土地股份制改革。”

　　如果广东模式得以在全国范围内推广，与之伴生的农村基层治理“经济管理职能”与“社会管理职能”相分离，也将不可避免的在全国范围内出现。郑风田认为，鼓励农村集体土地进行股份制改革探索，有助于化解农村基层因征地而产生的一系列利益不均的矛盾问题，使农民能分享土地增值的收益。

　　南京农业大学教授曲福田也认为，鼓励进行集体土地股份制改革可以让集体土地的产权更加明晰，此外也解决了分红的问题，使土地得以流转。股份制是现有土地制度框架下较好的机制，尤其是当前集体经济较为强大，解决了土地集体所有和使用权私有之间的矛盾，使得土地的收益分配更加平等，也是对现有征地制度的矫正。

　　郑风田则表示，要改善目前的征地体制，一是改变目前泛粮食安全政策，尽快划分出基本农田制度，放开其他农村土地的管制；二是授予农民宅基地与承包地抵押权；三是对征地制度进行改革，压缩目前的征地范围，除了纯公益性用途外，其他的非公益用地应该由用地单位与农民协商解决。