铜陵街道办撤销之后：大社区变成小政府？

　　姚建莉

　　2011年9月5日，安徽铜陵市全市10个街道办全部被撤销，并在原街道范围内，将原有61个小社区整合为23个大社区。这一举措，拉开了新时期各地城市治理改革的序幕。11月8日公布的《北京市“十二五”时期体制改革规划》明确提出，京城将探索撤销街道办事处改革试点。

　　作为区一级政府的派出机构，城市街道办出现于上世纪50年代末。在接下来半个世纪的演变中，街道办在发展地方经济和巩固基层政权中发挥重要功能的同时，也应验了机构膨胀与资源截流的权力逻辑。

　　“作为一级政府的派出机构，街道办具有临时性机构的特征，在完成了一定时期的任务后，撤销或整合是必然的趋势。”复旦大学公共行政系副教授李瑞昌表示。

　　记者在铜陵新社区的走访中发现，这一系列的调整，在促使更多人财物资源向基层社区单元倾斜的同时，也给区政府和社区创生了更多的流动机遇。但是，由此产生的改革成本、人员安置问题，同样是无法回避的问题。

　　比如，改革后的过渡阶段，原街道办工作人员全部下沉至社区，大社区的经费全额由区政府拨给，区政府对社区的行政控制变得更强，这使社区自治的前景不明朗化。“只能说此次是在区这个范围内的行政权力的内部改良。”一位改革观察者表示。

　　1.铜陵改革的体制动因

　　铜陵撤销街道办的体制动因之一在于：2008年，铜陵市政府的一部分社会管理职能下放到铜官山区政府，这给区政府一级增加了负担。

　　“在街道办撤销以前，大部分的机关干部都想到街道去当一把手。”铜陵市铜官山区政府一位老干部说，“原因就两个。”

　　一来，街道办书记的政治待遇高，“人大代表、政协委员、党代表，基本上街道办一把手都必须参加，因为他是这个地方的代表，这就是中国特色。”

　　二来，经济收益大，“以前为了完成经济指标，每位书记都要交5000元的风险抵押金，完成了这钱会还，而且一把手还有奖励，一次性至少1万块，没完成就扣掉了，而且个人和单位的评奖评优都会受影响。”在这种强压下，基本上街道办都能完成。

　　受访者均告诉记者，当时评价一个街道办，最直观的就是看税收。在完成一定的指标后，上级政府会按一定比例返还一部分，弥补街道的工作经费或其它的福利待遇。

　　即使2008年铜陵开始实行“阳光工资”，区里发奖励变成违纪，“但街道办自己还是可以发。”

　　此外，为了创收，街道办还可将招商引资和固定资产投入中闲置下来的公有房屋进行出租。

　　这样的街道办，在他看来，“虽然没有一级财权，实质上已经掌握了一级财权，这比起在区机关的负责人，当一个街道办书记那要强多了。”

　　因为财权自由，街道办经常自己招人，不向区政府备案，自己给这部分人发工资，“不少是因为人情关系照顾进来的，为了养活他们，街道办更要抓经济，就好像进入了一个恶性循环。”

　　1998年就开始在当地街道办司法所工作的杜平告诉记者，当时刚工作时他所在的街道办仅十多名工作人员，五年后他离开街道办时，已有二十多人，“因为政府每下放一项职能，街道办就对应地增加一部分人。”

　　“在没有监督机制的情况下，拥有自主财权，却不直接对居民服务的街道办一级机构的膨胀是必然的。”李瑞昌说。

　　在街道任务日渐增加的同时，铜官山区第一个社区“朝阳社区”于2001年正式挂牌成立，但原本设想为基层自治组织的社区，在当时只不过是街道的附属品。

　　根据记者走访了解，那时候的小社区工作人员，不少是从两大国企退休下来的职工，知识水平偏低。尽管直接面对居民，但没有被授予财权，工作人员工资是区政府发放，工作经费则由街道拨给。

　　长久以来，“大量人财物被街道垄断，社区根本没有能力搞自治，自治缺位、越位现象严重。”铜陵市民政局副局长王世平认为。

　　而事实上，铜陵撤销街道办的体制动因之一还在于：2008年，铜陵市政府的一部分社会管理职能下放到铜官山区政府，这给区政府一级增加了负担。

　　作为以第三产业为主的主城区，区政府决心有意要加强社区管理。

　　“要加强社区，就必须弱化街道办，但区政府不能跳过街道办管理社

　　区，并拨钱给它。”铜官山区委书记王纲根说。

　　这与2009年2月铜陵市委书记姚玉舟到铜官山区调研时，提出加强社区管理的课题不谋而合。

　　2009年4月开始，铜官山区几个部门的负责人到各地调研后制定了三种方案：1.弱化街道，强化社区，把人财物向社区倾斜，街道只承担管理的角色；2.拿一个街道搞试点；3.把街道办全部撤销。

　　铜陵市政府赞成弱化街道办的想法，但更偏向于把街道办撤销。“因为搞试点没有整体效果，而且，一个区里有街道、大社区、小社区，具体事情要怎么做？而弱化街道最后也还是走向社区，那不如一步到位。”当时在区办公室任职的丁庆胜参加了整个改革过程。

　　没有现成经验可学，丁庆胜和他的同事们很是困扰，“我们把自身的情况剖解了一下，一级级开会，每次会议我都去，前后开了不下200次会议，有时候上午一个会，下午一个会，甚至晚上还有……”

　　直到2009年12月31日，被大改100多次，小改无数次的实施方案终于送到了市委市政府，方案中，关于撤销街道办后49个社区合并成大社区的数量有16、18、20、24这四种选择。

　　市里的答复是希望规模合适大，他又进行修改，“我每天的事情基本就是改方案和开会，最后定的18个。”

　　最让他头疼的，是给街道办开的会，“刚开始都是以调研的性质，边开会边征求意见，他们不知道具体会怎么改，就很担心自己的编制和待遇。”

　　他印象中，刚开始很多人给脸色看，“让方案制定者来跟我对话，为什么要改，改了干嘛？”

　　直到2010年7月24日，《铜官山区社区综合体制改革实施方案》下发，规定“分流人员，保留身份不变、职级不变、待遇不变”后，来自街道办的改革阻力才渐渐平复。

　　2.基层社区的人事调整压力

　　“每年区里能有多少空位可以给我们升的？一个个轮过来，什么时候到我，这种几率跟改革之前其实差不多。”

　　撤销街道办的同时，杨家山街道下的10个小社区被合并成了4个大社区（鹞山、朝阳、金口岭、露采），新社区采用的是“一个核心三个体系”的架构：党工委、公共服务中心、居委会、社会组织体系。

　　除了原来街道办的司法所、城管执法独立出去由区政府垂直管理，经济发展收归区经济部门，原有的街道办职能被划分为综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务七个窗口。

　　“司法这块现在整个国家都在进行垂直管理改革，包括城管执法本身带有管理性质，不适合由社区负责，社区也没有能力对执法人员进行规范的培训。”李瑞昌评价。

　　为了跟2010年下半年的大部制改革结合，铜官山区又做了两大机构改革：设立社区建设办公室，统筹社区工作；将核算中心从财政局独立出来，成为区政府职能部门，核算区财政直接拨给社区经费。

　　从2010年7月24日开改革动员大会，到9月份新社区正式运作，一个多月的时间，“我们就在进行人员安置和资产核算了。”时任杨家山街道办书记毕茂东，在改革后被任命为朝阳社区的党工委书记、公共服务中心主任，并通过选举成为居委会主任。

　　同样的，原街道办副书记刑震则被任命为鹞山社区的书记主任。也有的社区，像金口岭和露采的书记主任，是区职部门的正科或副科级官员担任的，2010年8月15日到露采社区担任书记主任的杜平，曾是铜官山区共青团委书记。

　　书记主任任命完之后，再对其它人员进行分流。杨家山街道当时30名工作人员，安排到4个社区，均分的话一个社区大约7人，但受跟领导关系、社区条件的影响，“有些社区很多人想去，有些则少。”毕茂东说。

　　“改革最艰难的是人员的安排。”丁庆胜说。

　　为了控编，几名书记主任按照“每个社区不得少于5名，不得多于10名”的原则，通过“双向选择”分流人员。

　　同时，新社区的副手，从原来小社区的领导班子里选拔，鹞山社区公共服务中心有两名副主任，居委会有一名副主任，三名副职中，两名就是这样选拔出的。

　　记者发现，像毕、刑、杜这样“一肩挑”的书记主任，在铜官山18个新社区中占了16个。

　　铜陵街道办撤销之后：大社区变成小政府？

　　王纲根告诉记者，这种“一肩挑”的形式是为了在改革之初保证社区负责人的素质，“3-5年内，社区人员可能全部是聘用的，原来的编制内成员可能会被调到区政府，我们这儿一直缺人。”

　　根据官方资料，铜官山区目前总共有编制内人员120名左右。2006-2010年期间，区里没有增加一名编制内成员。

　　今年，铜陵市从高校应届毕业生中招40名，复退军人中招20名，铜官山自主招聘30名（仅这30个空位就有580多人报名），为聘用性质的社区工作者，过去没有在区人事局备案过的，都已被“解聘”。

　　而对一般的聘用人员，上升渠道似乎也打开了。王世平告诉记者，市里已经基本同意，以后提拔干部有意向社区工作者倾斜，“市里招公务员，要预留几个名额给社区聘用人员，将他们推荐为各级人大委员、政协委员等。”

　　社区工作者小张对此并不乐观，“每年区里能有多少空位可以给我们升的？一个个轮过来，什么时候到我，这种几率跟改革之前其实差不多。”

　　社区工作者1600元/月的工资中，仅有150元是绩效工资，王纲根也觉得：“这部分比例太小，积极性调动力不大”。

　　跟公务员一月三千多的工资也差距大，“我们争取三年内全部调整到一致。”

　　有人曾问过新来的社区工作者，多少钱的工资，觉得可以在社区干，社区工作者给的答案是，除去五险一金和其它奖励，一年的总收入在35000元左右就可以了。

　　丁庆胜告诉记者，铜陵市委已经有大致的意见，“对聘用人员，如果晋升为主任，工资加500元/月，如果升副主任，加300元/月。”

　　但他认为，将工资提到和公务员一样，不太现实，因为这400多社区工作者，一人加1000多元工资一个月，一年大概500来万，关键是，全区甚至全市的聘用人员都会有意见，“如果都要提，那这个财政压力太大了。”

　　3.自治社区变成小政府？

　　“中国城市社区行政化的出身，从一开始便让社区成员丧失了自治的理念及机能。”

　　人员分流、身份不变，社区的自治性质不由得令人怀疑，“以前说街道办像个小政府一样，现在社区难道不是？”两年前从铜陵营造集团退休的江伯问。

　　露采社区经济办负责人周亮认为，改革后社区最大的变化是不再有指令性的经济指标安排，但对社区而言，根据“守土有责”的原则，税收还是必须完成，也会有分成。

　　只不过，过去街道办的情况是：“按税种来决定比例大小，区里鼓励的税种，奖励的比例就高一些，像交通税、房产出租税；区里不鼓励的，其实就是比较容易收取的，可能就给一些工作经费。”

　　而现在社区的税收分成是笼统的，“偏远地区或者税源比较少的，返还的比例高些。”毕茂东解释道。

　　根据铜官山区社区办的测算，除了工资等支出，平均一个社区一年的经费大概是45万元，18个社区一年仅800多万元，远不及过去街道办的花费。

　　而丁庆胜指出，不能这么简单地算，“虽然行政成本减少了，但整个改革过程的成本，和社区这些活动的人力物力投入，没办法统计。”

　　比如，为了对社区工作者进行监督，铜官山区于2011年1月开始，引进独立的第三方中介机构来对社区工作者进行评估。

　　根据铜官山区社区办制定的《关于开展群众满意度测评委托代理工作实施方案》，会对18个社区抽取样本量约2万户居民，填写其制定的“群众满意度调查表”，一季度测评一次。

　　“最后给每名社区工会者评优秀、称职、基本称职、不称职四个等级，每季度考核一次，年终考核实行末位淘汰，也就是辞退。”刑震说。

　　引入第三方机构的初衷，是为了解决两个问题：一是让街道办分流的人员尽快进入角色，打破“官老爷”的思想，而“第三方考核相对公平，不像政府，带有太大的倾向性”；二是调动原有社区工作者的积极性，“让他们不再有失落感。”王世平说。

　　然而这种方式已经在目前呈现出了弊端，“第三季度的打分明显比第一季节高很多。”老干部猜测，社区居民熟悉了测评人，就对测评的保密性产生了怀疑。

　　社区办主任毕茂东表示，试验阶段不完善是无法避免的，下一年可能会增加新的测评方式，比如，区领导“现场测评”、社区互评等。

　　在刑震看来，这种职能划分的变动只是改变了管理方式，原来街道办管的事情，现在是区政府管了，人员的工作任务并没有变。

　　一位不愿透露姓名的官员对此有些担忧：“税收奖励和公有房屋出租的收入，是过去街道办腐败的主要源头，硬性的经济指标检查考核多，必然的，行政运作成本就高，可是谁知道现在成本会不会向两头转移。”

　　他认为，将为居民服务作指令性要求，于社区有益，“只是跟自治无关。”而记者走访中遇到的普通居民，半数以上还没听说过街道办已经被撤销了。

　　王纲根告诉记者，不少居民是社区工作者“上不了门”的，“他们要么白天不在家，要么认为不需要服务。”

　　但所谓的居民自治，如果在较大一部分居民都不清楚街道办的撤销、新社区的职责的情况下，如何能有效进行？

　　杜平坦言，在一年时间内，还无法面面俱到，“我们的重心是在低保户、失业人口这些有特殊需求的群体上。”

　　以他负责的露采社区为例，目前两委人员4名，社区统计员2名，再加上其它的社区工作者，总共27名成员。“按照网格化管理原则，每个社区工作者都负责300户居民，我们社区共有6500户，需要配制22名社区工作者，加上两委和统计员就需要28名，但是我们领导也分担了一些，所以目前是27名。”

　　执行过程中，对党工委书记、公共服务中心主任的监督也依旧是个瓶颈，就连由居委会主任的选举也还是过去的等额选举。

　　撤销街道办后的“自治”社区，要说跟西方的社区自治比，“那不是一个概念的。”上海市委党校思维与创新研究中心主任刘卫平认为，在铜陵的实践，实际上对社区自治是限制得更加厉害。

　　他分析，社区财政完全由区政府拨款，区政府对社区的行政控制更强了，“只能说这是区这个范围内的行政权力的内部改良。”

　　从组织结构上，铜陵新社区设置了理论上社区自治的主体——社区成员代表大会、社区议事委员会、社区管理委员会及其他各种中介组织。但中介组织依旧缺乏、社区工作人员依旧包含编制内成员，并且实行等额选举。

　　收入不从非政府性质的基金会等获得，社区自治问题又回到了原点，就像中国的公益组织一样，是政府主导下的自治。

　　南京大学社会学院副教授闵学勤在其研究报告中曾指出：“中国城市社区行政化的出身，从一开始便让社区成员丧失了自治的理念及机能。”