关键是规范地方财权

　　梁发芾

　　近日，陆续有报道说 ，即将过去的这一年，一些城市的土地出让金下降。报道都指向一点，即土地出让金的降低影响到地方政府的收入因而影响到对房地产市场的调控力度。

　　对于土地出让金下降，我的关注点主要不在它对房地产调控的影响，我主要关注的是，地方政府会以什么来替代土地收入的下降。

　　多年来，土地出让金一直是地方政府收入的最大来源，去年全国财政收入8.3万亿元，而土地出让金就达到2.9万亿元，比重占35%。因此，地方财政一直被叫做土地财政，地方政府对于卖地情有独钟。

　　已经有人指出，随着土地收入减少，地方政府会更加青睐举债。近年来，地方政府债务暗潮汹涌，据报道，中国各省、市、县三级地方政府负债10 .7万亿元人民币，相当于经济总量的27%。如果土地出让金下降，地方政府以更多的举债作为替代，确非杞人忧天。在地方举债的压力之下，中央政府不得不允许一些地方进行发债试点。这是中央和地方在财权上的又一轮博弈。

　　中央与地方的财权博弈，可以说伴随着中国漫长的历史。中国是一个具有高度中央集权传统的国家，历史上国家统一的时候，皇朝总是不遗余力地强化中央集权，包括财政集权，剥夺地方财权。但实际上，古代皇朝的财政集权，效果往往并不理想。在王朝刚刚建立，中央异常强大的时候，中央政府能够将全国财政收入聚拢起来，但是，一旦中央对地方的控制力降低，地方就立即获得独立的财权。唐朝中期安史之乱之时，在危机关头唐玄宗给予地方诸道财政大权招兵买马保卫中央，但地方拥有了独立财权后，逐渐形成“上供、送使、留州”这样的财政体制，朝廷只能得到上供的部分，送使和留州的部分就被地方拥有。没有中央的约束，地方还乘机向百姓进行各种科配。到后来，一些藩镇拒绝向中央上供赋税，割据自立。非常类似的情况在清末再次出现，在遭受太平天国打击的时候，地方乘机征收厘金，后来又向土产鸦片征收土药税。厘金作为地方政府的收入，一直持续到上世纪30年代。

　　历史表明，虽然中国历代王朝无不实行财政中央集权政策以控制地方财权，但这种目标往往落空。其原因在于，朝廷的任何征收，必须借助地方政府的实际执行、支持和配合才能实现，地方政府近水楼台先得月，水过地皮湿，通过加派等手段，巧立名目，获得自身需要的资政资源。而中央政府山高皇帝远，因信息和交通的障碍，要监督地方的财政收支是十分困难的。这也就是说，地方政府处心积虑要扩张财权的目的总是能够得逞的。100多年来，从厘金到土地出让金，再到目前10万亿元的地方债，都说明地方政府汲取财政收入的能力。

　　近些年来，针对地方政府卖地而推高房价，不少人认为是地方政府没有财权，不得不卖地谋生，因此不断呼吁给地方更大的财权，或者给地方一个稳定可靠的税种，希望地方政府有持续可靠的收入后会变得规矩。其实，这种建议，似是而非。1994年的分税制改革后，地方政府的财权有了明确的保障，但这并不能使地方政府谋财的行为稍有收敛；有了巨额的土地收入，也仍然不能阻止地方政府通过隐蔽举债等方式汲取更多的财政资源。原因在于，地方政府的支出冲动几乎是没有限制的，因此，不管有多少钱，都不能填满不受限制的政府的欲望胃口。

　　所以，对于今天的政府来说，不是财权太小而是财权太不规范，根本的首先不是给它更多的财权，而是如何规范其财权。但今天对于失范的地方财权，采用的应对措施仍然是历史上的老传统，即通过中央监管，约束地方财政行为，但历史的经验和教训都说明，中央的监管几乎不可能是有效的。

　　规范地方财权，根本在于对地方政府收入和支出权力的清晰界定和限制。界定必须由法律作出，而限制必须由当地公众来实施。来自地方的公众和纳税人，他们对于地方事务最为熟悉，对于地方政府的施政和支出最有切身感，由他们来决定制约他们的财权，才能逐步规范地方政府的财政收支权力。