官员称校车条例或以政府统筹为主

　　马晖 姚建莉

　　12月12日，截至17时，已有1000多人在国务院法治办官方网站上提交意见。此时，距《校车安全条例(草案)》(征求意见稿)(下文简称“草案”)公布，不过一天时间。

　　约一个月前，甘肃省庆阳县发生重大校车安全事故，导致19名幼儿不幸死亡。惨剧发生后，校车安全问题遂成为关注焦点。

　　“要把校车安全问题真正纳入法制的轨道，这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题。”11月27日，总理温家宝在出席第五次全国妇女儿童工作会议时表态。据他透露，已要求国务院法制办“在一个月内制订出《校车安全条例》”。

　　此番草案出台，有熟悉立法进程的学者表示，“速度之快超乎想象”。在他看来，校车制度建设，牵涉教育、财政、发改、公安、质检等诸多部门，需要协调不同部门的利益，这么短的时间内法制办能拿出草案，显示“高层对这个问题非常重视”。

　　而据参与到草案起草专家讨论会的北京师范大学袁桂林教授透露，目前正在征求意见的草案仅为安全条例，“后续还有一系列法规出台”，财政支持和分担机制相关办法就是其一。

　　有浙江省教育厅不愿公开姓名的官员告诉记者，未来各地的规划可能大致以政府统筹为主，通过公共财政支出来负担校车的购买，目前阶段校车全覆盖不太现实。

　　“这个是花大钱的事”

　　建立校车体制，所需资金从何而来？

　　按照此次草案，总体思路是“保障就近入学，大力发展公交，重点支持农村校车服务”。

　　“这其实是有重点的选择，主要是农村薄弱地区，而不是全覆盖。”袁桂林教授称。

　　据另一位参与起草工作的政府官员介绍，之所以要对扶持对象有所限制，主要是考虑到上述地区目前对于开行校车“有比较大的需求”。

　　早在十年前，按照国家统一规定，广大农村地区开始推行“撤点并校”，学校减少，农村尤其是中西部偏远地区农村的孩子上学路途遥远，黑校车应运而生，且安全事故频发。

　　“现在你说在农村再增加学校，也不是一时半会就可以建好的；再者农村学龄儿童规模变化是个动态的过程，从这个角度来看，政府搞校车其实是理性的选择。”上述人士称。

　　另外，由于校车的特殊性，建立校车制度并且保证其正常运营，其实开销不菲。

　　以先行的美国为例。“目前，美国主要有四个校车生产厂家，分ABCD四种规格，价格在6.5万到12万美元之间不等。”美国国务院报告显示。

　　而校车的日常开销主要集中在三个方面，司机工资、燃油消耗和车辆维护与折旧。一年全美校车上述开销分别为141亿美元、32亿美元以及6亿美元。

　　按照美国校车理事会(American School Bus Council)的估算，美国开行的校车数量为48万辆左右。因此，美国国家教育统计中心测算，一年全美校车运营费用要215.36亿美元。

　　毫无疑问，建立校车制度需要庞大的经费作为支持。

　　有论者担心，如果不从资金来源渠道上予以机制化的保障，可以想象中西部农村地区的学校即便有了校车也开不起，其日常养护、汽油钱、司机工资等等后续开销该怎么解决？很有可能校车，最终会成为躺在学校操场上蒙满灰尘的摆设。

　　“校车政府一家来建肯定没有这个能力，所以我个人认同草案中校车建设社会多元投资参与的投资模式。”长期关注校车建设的国家教育行政学院李静波教授表示，“这个是花大钱的事”。

　　成本分担机制

　　从公布的草案可以看出，在校车制度建设中，国家对于中西部偏远地区将采取财政分级负担的方式来筹措资金。

　　草案第三条明确写明：发展校车服务所需的财政支持资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，由国务院财政、税务主管部门制定。

　　“中西部很多地方财政实力并不足，好多地方还是教育财政，每年给老师发足工资都困难，哪里有钱搞校车？对于这样的地方，采用中央与地方分级财政负担的模式比较合适。”有参与起草工作的政府官员表示。

　　不过，据接近财政部的相关人士透露，出于完善财政制度的考虑，财政部门近年来对于确定新的财政专项转移支付制度“比较小心”，考虑到资金使用的有效性，“更愿意通过增加财力性转移支付而非以专项资金的形式往下拨款”。

　　而记者此番采访并未获悉条例系列后续细则出台的确切时间，知情者称，这还有待相关方的进一步讨论磋商。

　　而据浙江省教育厅一名不便具名的官员透露，据其初步了解，未来各地的规划大致以政府统筹为主，通过公共财政支出来负担校车的购买，主要是从教育经费中切一块出来，然后家长可能负担极少部分运营费用(合理的乘车费用)，以专用校车和公交化系统相结合的形式运营，“现在我们整个国家还有阶段发展的特征，专用校车全覆盖的想法并不太现实。”

　　而在不同地区，中央和地方财政如何分担，以谁为主，尚未明晰。此前德清等地试点地区负责人都对本报直言，各地经济实力不同，一刀切并不现实。

　　上述浙江官员同时称，比明确校车花钱责任更急的，还在于对现有教育资源的更合理配置。

　　他介绍，现在的重点是落实地方责任(包括建学校的责任)，以幼儿园接送为例，之前家长对幼儿接送的呼声很高，但很实在地说，幼儿园的建设都还没解决，“总不能说先直接解决校车，得有个轻重缓急、先后问题，简单地说，孩子们得先有书读，再考虑有车接送”。

　　他同时表示，在普遍发展的城镇化发展过程中也要多考虑安全等相关因素，将城市规划与学生上学结合起来，具体做法有：学校安排时尽量减少学生在路上的时间，适当发展一部分寄宿制学校，将撤点并校的步伐控制住、放缓，在学校等相关配套设施安排妥当后再展开校车服务。

　　社会参与运营

　　此外，校车制度建立之后如何运营，也是草案起草时各方争论的焦点。

　　在草案第四条中，规定了国家发改委牵头联合相关职能部门，按照“保障安全、方便学生，明确范围、突出重点，政府主导、社会参与”的原则，制定与经济社会发展水平相适应的校车服务总体规划和分阶段实施方案，报国务院批准后施行。

　　“我国校车系统的实施，仅仅依靠单一的政府或市场机制是不现实的，”袁桂林教授表示，“从校车的运营模式来看，即使在美国，政府也是作为主要的投资方，经营权在各个公司。”

　　在他看来，政府主导，政府的责任不是对校车运营的垄断，而是创造公平的竞争环境，在整个过程中起引导、管理、监督与检查的作用。也就是说，“政府出钱买服务，各运营公司通过校车系统可以获得经常的稳定性收益，避免了承担市场风险”。

　　近期，21世纪教育研究院在一份名为《如何破解校车安全问题》的政策研究报告中，将国内现有的校车运行模式总结为五大类：学校自主经营、学校委托第三方运营、政府委托学校运营、政府成立校车公司、政府委托第三方运营。

　　其实，早在今年8月份，教育部已在国内几个省市展开校车试点，包括浙江湖州市德清县、山东威海市和滨州市无棣县、辽宁本溪市桓仁县、黑龙江鸡西市、陕西西安市阎良区。这些试点地区，有不同的运行模式。

　　以浙江德清为例，当地由政府出资购买校车，专门成立永安学生交通服务管理有限公司(非盈利法人)运营校车，县政府建立了每年400万元左右的学生接送营运补贴专项资金弥补资金缺口。

　　据浙江省教育厅上述官员介绍，浙江省目前正在进行校车摸底盘查，大致了解到的情况是，正在运行中的校车约9000多辆，其中2000多辆属于规范的专用校车(包括租用和购买的)，6000多辆属于相对规范的校车，以公交车为主，剩余的1000多辆属于不那么规范的校车，但可能还存在不在视野范围内的校车还未统计出数据，也难以统计，比如说家长合租的面包车。

　　而辽宁桓仁则由政府出资购置校园巴士，交由东方客运公司运营管理，组建校园车队，专门免费接送寄宿制学校学生，政府每年补助运营亏损。