让公务卡卡住公务消费腐败

　　孙艳敏

　　◎小贴士

　　16类公务卡强制结算目录

　　办公费、印刷费、咨询费、手续费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修(护)费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、公务用车运行维护费和其他交通费用。

　　12月8日，财政部发布《关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知》，决定从2012年1月1日起，中央各部门及所属行政事业单位工作人员在支付公务接待费等16项费用时，必须使用公务卡。2012年年底前，所有基层预算单位要全部实行公务卡支付制度。

　　11月16日，中央组织部、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展和改革委、财政部、中国人民银行、审计署、国务院国资委、国务院法制办等预防腐败工作联席会议成员单位在北京召开预防腐败工作联席会议第五次会议，研究了加快推进公务卡制度改革的有关问题。会议认为，推行公务卡制度，有利于减少现金流通、促进金融发展，有利于加强行政经费管理、规范公务消费，有利于提高政府支出透明度、有效预防腐败，对于加强公共财政管理、提高财务管理水平、推进惩防腐败体系建设具有重要作用。

　　12月11日，北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水博士在接受本报记者采访时说：“运用强制力推行公务卡结算制度是反腐的现实需要，对于遏制公务消费腐败具有积极意义。可以说，实施强制结算将有力地推动我国政府公务消费真正进入‘公务卡时代’，公务消费的公共性和服务性特征将更加明显。”

　　“有卡不用”的背后潜藏着巨大的利益诱因

　　所谓公务卡，是指财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。作为公务业务的一种结算方式，公务卡制度自2007年推行以来，对减少预算单位现金支付结算、规范公务支出的政策效应逐步显现。但同时，公务卡使用存在范围偏窄、使用率不高的问题，“有卡不用”现象较为普遍。

　　为什么“有卡不用”的现象比较普遍？湖南大学廉政研究中心国际反贪研究所所长、湖南省检察院职务犯罪预防处挂职副处长聂资鲁教授告诉记者，除了一些单位和领导为获取不正当利益不愿使用公务卡的原因，还有财务报销制度不合理的因素。聂资鲁说：“以出差为例，不少单位执行的差旅费标准是很多年前制定的，标准过低。为了能全额报销差旅费用，一些单位不得不采取变通手段。”另外，由于报销手续繁琐，公务消费报销时间很容易超过规定的22天；不少地方刷卡消费环境和刷卡消费习惯还没有形成，经常出现有卡没地方刷等情况，也是一些单位不愿使用公务卡的原因。

　　庄德水认为，除了思想认识、技术使用和社会观念等因素外，“有卡不用”最重要的原因是受部门利益和私人利益的影响。在一些政府部门和领导看来，公务卡的使用在很大程度上冲击了他们原有的利益分配格局，让他们不能再借公务消费之名谋取私利，而且，使用公务卡会让他们的公务消费公开化，提高了他们的腐败风险成本。“有卡不用”的背后潜藏着巨大的利益诱因，而这些利益与预算单位的公共责任要求是相悖的。

　　实施公务卡强制结算是一种制度创新

　　不少网友认为，公务卡强制结算的意义，不仅在于有效反腐，也在于科学决策，关键是运用好，强制结算已经朝这两个方面都迈出了重要一步。也有网友表示，公务卡强制结算，本质上只是在公务卡使用的规范方面多了一个“金箍”，多了一个约束条件。要让这个“金箍”起作用，就要念“紧箍咒”——依靠有效的执行。

　　财政部公布的数据显示，截至今年8月底，全国共发现“小金库”58225个，涉及金额266.54亿元。其中，今年新发现“小金库”7487个，涉及27.74亿元。目前，会议费、培训费、劳务费、接待费等是最易滋生“小金库”的支出项目。

　　这些项目都规定在财政部发布的“强制结算目录”中。有媒体称，财政部对中央预算单位这16项日常支出项目，强制采用公务卡支付，对“三公”等消费的公开透明运作和数额降低有着非常积极的意义。

　　聂资鲁对记者说：“财政部《通知》的要点，就在于强制结算目录。纳入强制结算目录的公务消费项目必须刷卡消费，一旦审计出问题，就要追究相关人员的责任。这可以说是一种制度创新。”

　　“强制结算目录把近年来易发多发腐败的公务消费项目包括会议费、培训费、公务用车运行维护费等列入其中，找到了解决公务消费腐败问题的切入口，有利于以实实在在的治理成效取信于民。”庄德水对记者说，另外，实施公务卡强制结算，有利于明确工作责任，保证公务卡制度的执行力，避免选择性执行和规避性执行。

　　聂资鲁表示，强制结算目录的推行，一方面将更加规范公务消费，有利于提高财政财务管理透明度，这也是从源头上防止腐败和减少违法违规行为的重要举措。另一方面可以对公务消费过程进行全面监控，强化资金管理，减少挪用公款、贪污腐败现象的发生；同时也大大简化了用卡单位的财务流程，免除了现金预支、开具支票等繁琐步骤，提高了用卡单位的财务管理效率。

　　推行公务卡强制结算是用技术手段预防腐败

　　传统公务消费“现金支付、先开支后报账”的程序不仅不利于管理和监督，甚至还会发生财务报销环节出现凑票报销，多开、虚开报销发票的现象，一些单位还通过各种方式套取现金，私设“小金库”、账外账，规避监管。公务卡强制结算将通过支付信息的电子化，有效保证每一笔财政支出都公开透明，从制度上封杀“小金库”。

　　有专家称，从管理上讲，公务卡是一种新技术的引进，通过公务卡可以监控资金的流量以及资金的种类，实际上是通过银行业务的引进，加入了一个技术上的细节监管。而且，公务消费强制结算，就是说不再是可刷不可刷，而是在结算目录已经确定的情况下必须刷，这无疑是我国财政预算制度的一大突破，有助于防堵公款消费中的漏洞，预防腐败发生。

　　庄德水认为，公务消费领域具有开展科技反腐的天然条件和优势，公务卡结算属于一种反腐技术创新，可以让每一笔公务消费都有迹可查，这无疑改进了传统的事后监督方式，提升了监督效力。他同时表示，单纯依靠科技手段是无法完全遏制腐败的。毕竟技术不具有强制力，也不可能涵盖所有工作领域。我们不能简单地用技术力量来代替制度力量，更不能期待新技术的应用就可以立竿见影地实现反腐飞跃。

　　聂资鲁非常赞同庄德水的观点。他说：“虽然公务卡结算能够做到支付有记录，确实增强了公务支出的透明度，但不能够杜绝所有弊端。”公务卡结算主要是监督预算内资金的支出，对于预算外资金则难以控制。大量预算外资金的存在，往往为腐败的滋生提供了机会。

　　应大力推行“制度十科技”模式防治腐败

　　公务消费腐败在本质上是公共财政腐败，其根源在于现行公共财政体制特别是公共预算方面存在不足。庄德水认为，要从根本上治理公务消费腐败，必须采取宏观战略思维，从政治高度来建设一个“预算国家”，真正实现预算民主与预算公开，让社会公众通过公共预算来监督政府，减少公务消费腐败等滥用公共资源现象的发生。

　　有观点认为，公务卡中存放的是国家的资金，用老百姓的话说，打酱油的钱同样可以买盐，因此，要想遏制公务消费腐败，除了有公务强制结算这个技术手段的支持，还要靠制度来保证。正如十七届中央纪委六次全会指出的，要积极推广“制度十科技”等预防腐败经验。

　　聂资鲁告诉记者，“制度+科技”模式就是指通过合理的制度设计、科学的权力配置、阳光的运行程序、动态的监控网络来遏制和杜绝腐败发生的模式。针对公务消费，应大力推行“制度+科技”模式防治腐败，使公务消费“公开透明、网上留痕、全程监控”。具体而言，要大力推进公务消费改革，加强相关的审计与问责制度建设；解决公务人员或者领导干部自由裁量权过大的问题；增强公务财务支出预算的透明度；对公务消费腐败采取“零容忍”原则。只有这样，才能从根本上消除和减少公务消费中腐败现象的发生。

　　庄德水认为，治理公务消费腐败应跳出传统的反腐思路，除了关注权力制约与监督之外，还应侧重从公共财政体制改革角度来寻求治理腐败之道。针对公务卡强制结算目录，应该强化绩效问责机制。公务消费合理不合理，是否产生工作成效，都要进行绩效评估，对于违规公务消费或无明显绩效的，应采取必要的问责措施。

　　受访专家表示，只有真正建立健全切实可行的预防公务消费腐败的制度和机制，并认真落实执行，再配合以公务卡的使用，才能使公务卡真正“卡住”公务消费腐败。