高尚全：解决争议，首先要厘清政府市场界限

定军

　　核心提示：12月14日闭幕的中央经济工作会议为明年的经济工作和重点改革定下了基调。 据新华社报道，会议提出，（明年要）牢牢把握加快改革创新这一强...

　　12月14日闭幕的中央经济工作会议为明年的经济工作和重点改革定下了基调。

　　据新华社报道，会议提出，（明年要）牢牢把握加快改革创新这一强大动力，抓住时机尽快在一些重点领域和关键环节取得突破；要深化重点领域和关键环节改革，这包括推进营业税改征增值税和房产税改革试点，合理调整消费税范围和税率结构，全面改革资源税制度，研究推进环境保护税改革；并要继续深化国有企业、行政管理体制、文化体制等改革和事业单位分类改革；加快落实促进非公有制经济健康发展的政策措施。

　　“改革进入到深水区，将面对更多更强大的利益集团的阻力。”中国经济体制改革研究会名誉会长、著名经济学家高尚全认为，从改革的实践来看，现在改革正处于全面深化的阶段，诸如金融体制、财税体制、收入分配体制的改革等难题，都离不开政府行政管理体制改革。“行政管理体制改革既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。”

　　他认为，中国经济在“十二五”期间的潜在增长率可能下降，需要通过改革来刺激生产率的提高，政府需要从一些不该管的领域退出。

　　《21世纪》：近10年来，经济体制改革在很多方面取得了进展。当前改革进入到深水区，面对复杂多变的国际政治经济环境和国内经济运行新情况新变化，下一步哪些重大的改革需要尽快启动，尽快破题？

　　高尚全：在“十二五”期间，我们必须在加快以转变政府职能为主线的行政管理体制改革的基础上，全面深化解决金融体制改革、财税管理体制改革、收入分配体制改革、国有垄断行业改革。

　　在当前及未来的一段时间内，以下几个方面需要尽快进行改革：

　　1.加快以政府职能转变为主线的行政管理体制改革。政府职能转变是经济发展方式转变的关键。应推进政府职能转变和投资体制改革，消除地方政府投资扩张的冲动，增强其社会管理和公共服务功能。在当前的政绩考核制度和财税体制下，地方官员的行为更趋向于追求任期内的政绩特别是经济增长指标，因而难以从根本上解决投资率过高问题。解决这些问题，必须靠改革。应加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府的转变，强化政府的社会管理和公共服务职能，创造有利于经济发展方式转变的制度环境。应该认识到，转变经济发展方式最终的落脚点是企业，企业是转变经济发展方式和自主创新的“主角”。政府应尽心尽力为“主角”演出创造环境和条件，包括促进建立创新风险分担机制、有效保护知识产权、制定实施激励创新的经济政策、提供透明开放的产业政策和信息等。

　　2.加快以满足社会公共需求为导向的社会体制改革。经过30多年的改革发展，我国已从私人产品短缺时代进入公共产品短缺时代。未来几年，社会体制改革应着眼于实现基本公共服务均等化、扩大国内消费需求特别是居民消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用。加快收入分配制度改革，增强居民特别是低收入群众的消费能力。努力扩大就业，鼓励全民创业。注重通过城乡基本公共服务均等化启动农村市场，通过政策创新、体制改革、制度安排和机制建设稳步推进城镇化，破解城乡二元结构，推动形成城乡经济社会发展一体化新格局。深化农村土地制度改革，在确保农民土地权益不受侵犯的前提下，加快健全农村集体建设用地流转市场。建立健全城乡基本公共服务均等化的制度基础，尽快形成较为完善、城乡统一的国民教育服务制度、医疗卫生服务制度、养老保障制度、公共就业服务制度、最低生活保障制度、社会救助制度等。

　　3.加快以完善生产要素市场为重点的经济体制改革。应进一步深化市场取向的经济体制改革，尽快形成反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序、产权边界清晰的微观主体。完善社会主义市场经济体制，就是要加快建立富有活力的市场主导的经济运行机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要抑制对资源和要素的过度需求引发的外延扩张式增长，最有效的办法就是改变定价机制，建立健全资本、土地、自然资源等生产要素市场，由市场来决定稀缺的生产要素的价格。同时，完善有利于经济发展方式转变的财税体制和政策，调控资源的供给和需求。如实行资源有偿开采和使用，完善资源开发利用的补偿机制和生态环境恢复的补偿机制。同时，应制定行业标准，扶持节能产品的开发使用；运用税收政策调节浪费资源的行为。

　　4.加快以发展低碳经济为目标的相关改革。发展低碳经济是转变经济发展方式、调整经济结构的重要途径，正在成为世界各国在后金融危机时期推进经济复苏和应对气候变化的基本共识和重要手段。这不仅涉及经济、政治、文化、社会等领域，

　　而且涉及人们思想观念、生活方式以及消费方式的变革。政府应加快职能转变，成为发展低碳经济的主要推动者、政策提供者和监管者。通过制度创新和立法，如能源法、碳税、碳交易、环境金融制度、低碳产业政策等，促进低碳经济发展。企业是发展低碳经济、实现节能减排的主体。应积极鼓励企业发展节能减排和绿色技术，尤其应扶持新能源汽车等战略性产业的发展。

　　现在许多问题是改革不彻底、不到位造成的，同时改革也不会一蹴而就，难免出现各种疏漏，这都需要通过深化改革来解决这些问题。一些人把改革不彻底的问题、改革疏漏的问题当做改革本身进行批判，结论是要倒退回去，这显然是错误的。只有不断深化改革，才能不断在发展中解决各种问题。

　　民营经济发展需打破两个障碍

　　《21世纪》：今年中小企业经营问题特别突出。从2005年出台“非公36条”，到2010年再出台鼓励民间投资的“新36条”，为何民营企业仍感觉经营壁垒难以突破，问题出在哪里？

　　高尚全：两个“36条”之所以都难以落实，其原因在于在政策制度方面和思想理论方面都存在障碍。

　　政策制度方面分两个因素：一是金融方面，二是鼓励、支持创新和创业方面。

　　在金融方面现在有三个矛盾：一个是民间资本越来越多，但是投资的渠道、出路不多，甚至找不到出路；二是中小型企业、微小企业在成长过程当中急需要钱，但得不到贷款；国有企业往往不缺钱，但仍较容易拿到贷款，然后有的就拿去搞房地产，有的进入股市；三是我们西部、中部缺钱，但是需要资本的地方资本不能利用，资金回流到城市、沿海去了。这是三大矛盾。国务院“新36条”要鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，提出“允许民间资本兴办金融机构”，但是在具体内容方面还不够详尽，讲参与、入股的多，讲兴办的少。民间资本为什么不能办中小企业银行，或者私人银行？

　　在支持创新和创业方面，创新的主体是谁？创新的主体应当是中小企业，它有这种内在的动力。2009年11月份贾庆林同志在非公有制经济表彰大会上说，现在技术创新的65%，专利的75%，新产品的80%是由民营经济实现的。为什么国有企业落在后面？这涉及到体制的原因。政府应该支持中小企业的创新。目前乃至今后很长时间内我们的就业压力越来越大，所以政府要花大力气来支持创业，指导就业。

　　解决公共事务争议，首先要厘清政府市场界限

　　至于思想理论上的障碍，是公有制为主体的地位问题。有观点认为，非国有经济在经济总量中已经超过了50%，公有制主体地位已经被边缘化，已经不是主体地位了。但是，共同富裕是我们的目标，要鼓励老百姓富起来，增加财产性收入。因此，民间资本越来越多，超过国有资本是个必然的趋势。公有制主体地位到底怎么理解？应当从质量上、功能上来理解，而不能从数量上理解。为了避免争论，我建议把“公有制为主体”改为“公有制为主导”或“国有经济为主导”。

　　我认为，如果不解决以上两个障碍，民间投资和民营经济就不能健康发展。

　　解决“三座大山”要厘清政府市场边界

　　《21世纪》：近年来，关于教育、医疗、住房改革一直存在争议，即不该市场化的市场化，该市场化的没有市场化。在宏观调控中政府和市场的关系是不是仍需要厘清，两者应该如何分清界限？在市场资源配置中，到底哪些归政府管，哪些归市场？

　　高尚全：教育、医疗、住房三者都是介乎与市场和政府保障之间的事物。

　　作为服务型政府，要为社会成员提供基本的教育、医疗保障，要为低收入等特殊群体提供基本的住房保障。同时，具有较高收入希望获得更好教育、医疗服务和更舒适的住房的社会成员可以通过市场来满足更高层次的需求。

　　因此，教育、医疗、住房改革不是简单的要不要市场化的问题，而是政府和市场如何正确分担各自应担负的部分的问题。但是这个问题在我国当前市场经济体制还不完善、政府与市场关系还需要进一步厘清的情况下被无限放大。要解决教育、医疗、住房改革的争议，必须先要厘清政府和市场的界限。

　　要厘清政府和市场的界限则必须认识到，经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府是创造环境的主体。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。

　　正确厘清政府与市场的关系还要求正确处理好集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的弊端虽然被认识，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。而科学决策和执行存在多种约束条件，如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等等，不解决约束条件问题，很可能大事办不成，负面影响不小。市场经济客观上要求分散决策，政府存在很强的“集中偏好”，就难于根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。这显然不利于社会主义市场经济的发展。

　　转轨国家的政府与市场关系，远不像成熟市场经济国家那样基本“定型”，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但只要坚持社会主义市场经济的改革方向，就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位，这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的。现实中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，并非所谓的市场机制“缺陷”。“权钱交易”和公共领域的“缺失”恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场“边界”不清的结果，不能作为指责市场经济或市场机制的依据。问题的症结在于，在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本方向问题。这个问题搞不清或方向反了，直接后果是政府职能混乱，最终不仅无法完善市场经济新体制，而且会对中国经济增长的可持续和稳定形成重大障碍。

　　通过改革跨越中等收入陷阱

　　《21世纪》：2011年外需对经济的贡献下降，潜在增长率将开始下行，这是否意味着经济结构转型更加紧迫，未来推进哪些改革可以再次推动中国经济增长？

　　高尚全：外需对经济的贡献下降，表明外在环境和内部发展格局都发生了重大改变，过去那种依赖环境污染、低廉劳工出口低端商品的外贸模式和粗放的GDP为导向的发展方式都已经不可持续。对传统发展方式的改革的确更加紧迫。

　　近来，希腊、意大利、葡萄牙等欧洲国家的债务危机愈演愈烈，美国失

　　业率高居不下，全球经济面临新一轮考验。恢复经济增长、实现世界经济再平衡成为新时期的主要挑战。在我看来，这次危机根源于国际经济结构失衡，出路在于对国际经济结构做重大调整。历史表明，调整、再平衡是个漫长的过程，并伴随很多不确定因素。这也使得中国经济社会发展面临新的复杂的外部环境。

　　更重要的是，中国国内需求结构也出现重大变化--发展型需求的比重逐步增加，公共产品短缺取代私人产品短缺成为突出矛盾。

　　社会需求结构的变化，直接引发了社会消费结构的变化，形成了改变经济结构的现实需求。过去30年，我国以经济总量为导向的发展方式在做出历史性贡献的同时，也积累了诸多矛盾，包括资源环境问题、贫富差距扩大问题等。应当说，在内外发展环境变化的大背景下，未来10年我们面临不容忽视的“中等收入陷阱”的新挑战。

　　就是说，未来10年是加快发展方式转型以规避“中等收入陷阱”的关键时期。一方面，如果抓住机遇，改革有实质性进展，经济发展方式转变取得重大突破，那么未来10年完全有可能继续保持7%-8%左右的中高速经济增长和平稳的社会发展，成功跨越“中等收入陷阱”；另一方面，如果丧失机遇，发展方式转变长期停滞不前，就很有可能陷入“中等收入陷阱”。因此，未来十年，关键在于以改革攻坚加快发展方式转型，以体制创新保障经济社会平稳发展。

　　我认为，转变经济发展方式，面临的改革任务繁重，挑战巨大，关键在于实现前面所说的四大重要领域和关键环节改革的突破，惟其如此，才能再次推动中国经济增长。

　　改革顶层设计需专门机构

　　《21世纪》：在体制改革的动力上，过去很多改革是自下而上的，这方面的潜力是不是在衰减，未来需要自上而下进行，尤其需要顶层设计？

　　高尚全：“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。

　　从这几年的改革实践看，由于对改革的整体设计不足，已经使当前改革面临越来越大的风险。综观今天的改革，我们不难看到一种矛盾的现象。一方面，不少地方和部门都强调改革创新，各种各样的改革尝试似乎从未停止过；另一方面，人们似乎对改革还有诸多不满意。一些部门打着改革、创新旗号扩张权力，既得利益膨胀，已经不是个别现象，改革存在被碎片化的可能。这种改革变形、改革碎片化现象，损害了改革的权威，使某些改革流于形式。在这个特定背景下，加强改革的“顶层设计”至关重要。

　　第一，转变经济发展方式需要更高层次的统筹规划。新阶段完善社会主义市场经济体制，改变粗放型经济增长方式，抑制对资源和要素的过度需求引发的外延扩张式增长，改变地方政府以GDP为核心的发展冲动，需要把转变经济发展方式，发展低碳经济作为主要目标。改革干部人事制度，建立科学的政绩评估和考核体系，理顺政府、市场、企业和社会之间的关系，发挥市场在资源配置和发展低碳经济中的基础性作用。这需要高层次的统筹协调。

　　第二，收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配制度改革成为全社会普遍关注的焦点问题。未来5年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。收入分配体制改革，涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及到中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方和部门层面的探索很难有实质性进展。

　　第三，建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。我国作为一个人口大国，就业问题始终处于发展问题之首。就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及到产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及到所有制结构的扶持民营经济发展的问题，还涉及到宏观调控优先目标的考虑，涉及到政府的公共就业服务等诸多方面的改革。这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。

　　第四，推进城乡一体化进程需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5-10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及到现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及到跨省区基本公共服务制度的对接。农民工子女的教育经费在流出地，但其接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，在跨省区协调上的问题不解决，改革局限在地方层面难以有重大突破。

　　《21世纪》：就整体宏观而言，改革的顶层设计需要在哪些有突破？

　　高尚全：改革的顶层设计，应在以下四个方面取得突破：

　　第一，要重构改革的协调机制。加强改革顶层设计，需要专门的设计机构。从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

　　第二，要加强改革立法，把改革纳入制度化、法治化轨道。“十二五”推进改革，要用法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革对象、改革责任，强化改革目标的约束性，使改革目标成为法定责任。重大的改革，应先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型改革过渡到理性、规范有序的阶段。

　　第三，要建立改革进程的评估机制。一是建立完善的改革评估指标体系。改革评估指标应包括经济体制、社会体制、政治体制和文化体制四位一体的改革进展。二是建立改革的反馈机制。对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。三是建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势，形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系。

　　第四，要营造有利于改革的社会环境和舆论环境。“十二五”改革需要良好的社会氛围。加强改革的舆论宣传，及时向公众解答改革进程中的疑惑，加强对改革的正面引导；让各项改革涉及的利益相关者了解改革、理解改革，让多数人在不断分享改革成果的同时，参与改革，支持改革。