专家称监管独立性是有效解决电信业竞争关键

　　■本报记者 林琳　

　　国资委副主任邵宁在“2011中国企业领袖年会”上首度提出“公益型国企”概念，“具有公益性质的国企在中央企业层面包括石油、石化、电网、通信服务等领域的企业”。 国资委称邵宁提出的“具有公益性质的国有企业”不等于“公益型国企”。此言一出，议论蜂起，电信业如何深化改革再成焦点。从目前来看，形成三家适度竞争的电信业改革初衷并未达到，顶层设计该如何推进？

　　 对此，南京邮电大学经济管理学院副教授岳中刚博士后表示，我国电信业的改革只引入有限竞争，强调有效竞争概念，而不是强调充分竞争，这个思路无疑对于电信行业打破垄断引入竞争的方式乃至竞争结果产生重要影响。

　　进一步放开市场是趋势

　　记者：您如何分析电信企业的市场定位？

　　岳中刚：电信企业是否应归入“公益型国企”，在理论和现实情境中均存在较大争议。

　　在理论范畴方面，电信行业由于业务的多样性和复杂性，其公益性和市场性也存在争议。已故的电信经济学家拉丰认为，随着电信技术的发展，电信行业的一些“瓶颈”业务（如骨干网、基础网）具有自然垄断性质，普遍服务业务具有准公共物品的属性，需要政府公益型提供或进行激励性规制，而其他业务应放开市场，允许电信企业进行有效的市场竞争。虽然从20世纪80年代开始，全球的私有化浪潮使得公益型国有企业的比重大大降低，分布的产业也在不断收缩。但根据全球企业数据库所进行的分析显示，在其提供的3300万家上市或非上市企业中，有22006家企业含有“公共机构、国家、政府”的股权，这些公益型国企集中分布在公用事业、电信、交通工具制造、石油天然气开采、铁路交通等。

　　综合理论与现实的争议，基于国际电信行业发展趋势以及我国电信业发展特征，我认为电信行业应进一步放开市场，形成电信市场有效竞争的格局；另一方面，政府应依据颁布实施的《反垄断法》对电信企业涉嫌的反垄断行为加强激励性规制，以保障消费者福利。

　　现阶段产权改革难突破

　　记者：电信业改革经历多次拆分重组，但却难以真正形成三家适度竞争的市场格局，原因何在？

　　岳中刚：我国电信业经历了三次大规模的拆分重组，即组建中国移动、南北电信分拆、组建三家全业务运营商，但目前并没有形成三家有效竞争的市场格局。与其他国家电信业改革不同的是，中国并没有对电信领域的国有企业进行大规模的产权私有化，尽管为了改善治理结构，通过将电信企业在国内外资本市场上市，在极小范围内引入了资本多元化，但是国有控股的基本格局没有变。实际上，政府已经非常明确，将对这些垄断行业保持国家控制力，而且保持控制力的主要方式是国有控制，这意味着在未来相当长时间内，电信行业的产权改革不会有重大突破。

　　我国电信业的改革只引入有限竞争，强调有效竞争概念，而不是强调充分竞争，这个思路无疑对于电信行业打破垄断引入竞争的方式乃至竞争结果产生重要影响。比如基于存量资产的产业重组成为电信业引入和促进竞争的重要手段，而开放市场准入并未成为促进竞争的主要方式。这意味着竞争收益主要来源于存量生产能力之间的替代，而不是来源于动态的、新生产能力对旧生产能力的替代。

　　我国电信竞争格局中另一个不容忽视的特征是，中国反垄断制度的建立姗姗来迟，这意味着中国的竞争政策对于电信行业打破垄断引入竞争并没有发挥应有的作用，按照现有的反垄断制度框架和法律规则，在可见的将来似乎也难以发挥这样的作用。

　　顶层设计需明确两方面

　　记者：电信业作为规模经济特征显著的垄断行业，运营商在部分领域拥有强势话语权。这些问题的解决能否单纯依靠反垄断、引入新竞争主体甚至直接以第三方替代现有运营商等手段进行有效解决，行业监管存在缺位越位现象如何改善，顶层设计该如何跟进？

　　岳中刚：由于电信行业具有不完全竞争的特征，那么引入多大程度的竞争显然与马歇尔的有效竞争概念有关。对于自然垄断情形，经济学家可以非常确定，在什么情形下垄断是最好的产业组织安排，在什么条件下完全竞争或充分竞争是实现效率目标的最佳途径，但对处于两者间的情形，经济学对于引入多大程度的竞争并没有共识。

　　 在目前电信业以促进市场竞争为导向的改革背景下，顶层设计必须明确两点内容：第一，界定政府与企业的边界，哪些是企业的权利，哪些是政府可以干预或调节的，如发改委在什么样的条件下才能对电信企业的反垄断行为进行调查？第二，不同经济主体之间公平竞争的问题，其核心是反垄断，特别是国有企业的反垄断。

　　 如何建立独立的规制机构？具体而言，一是反垄断法律框架的建立，特别是对国有企业反垄断的调查以及执法效果的规定。

　　 二是建立专业的具有合理监管范围的独立监管机构是建立规制治理结构的关键。在目前我国在电信规制机构改革中，并没有采取建立独立监管机构的方式，而是在现有的行政体制下，建立垄断行业的规制治理结构。在现有的政治制度和行政体制下，如何构建合理的规制治理结构，解决监管独立性问题是有效解决电信业竞争应考虑的关键问题。

　　 三是规制政策改革。在众多的规制政策中，最为核心的问题是价格规制。在基础电信领域，价格规制已经接近完全取消，复杂的非线性定价竞争使得价格水平低于现存的价格上限，使上限价格规制基本处于名存实亡的状态。这实际上是一个非常不可思议的管制政策安排，因为在准入没有放开，竞争程度仍有限的情况下，取消价格规制是令人难以理解的。在这种情况下，很难理解现有的资费竞争结果是因为市场竞争程度足够高，还是价格上限管制不合理，这也在一定程度上说明，为什么电信资费一直是社会关注的焦点问题。而在电力行业，政府对用电价格本质上实行的是收益率管制或服务成本管制，其主要标志是政府按照收益率核算电价，并根据成本变动情况进行调整电价。对于价格规制，现代规制理论主要从规范角度，考虑如何在高激励强度的上限管制，与低激励强度的服务成本管制之间进行权衡，以解决效率和信息租金的让渡问题，但并没有考虑政府规制面临的制度约束问题，更没有考虑可能面对的一些重要的转型问题。比如在限制准入、引入有限竞争的情况下，应该采用什么样的价格规制方式；在价格调整面临日益严峻的公众压力下，如何改变价格规制方式将是电信业改革的重要问题。